II GSK 978/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 926/17 w sprawie ze skargi J Z na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę JZ (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 6 marca 2015 r. w Jeleniej Górze, na drodze krajowej nr 3 dokonano kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Mercedes-Benz, kierowanego przez skarżącego, który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [..]. W dniu [..] czerwca 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Po rozpoznaniu odwołania Inspektor decyzją z dnia [..]października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wskazał konkretnych przedziałów czasowych na wykresówkach, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania dowodowego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Inspektor decyzją z dnia [..] lutego 2017 r. utrzymał decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. h), art. 92a ust. 1–6, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. UE L 2014 60.1 ze zm.). Organ wskazał, że w chwili stwierdzenia naruszenia obowiązywało rozporządzenie EWG 3821/85 jednakże w dniu 2 marca 2016 r. zostało ono uchylone przez Rozporządzenie Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1). Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (okazanych podczas kontroli wykresówek) zostało w sprawie udowodnione, że J Z nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówkach wskazań w zakresie prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności w następujących okresach: • w dniu 18 lutego 2015 r. kierowca zakończył jazdę o godz. 19:10 i do godz. 06:25 dnia 19 lutego 2015 r. nie rejestrował na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi; • w dniu 19 lutego 2015 r. kierowca zakończył jazdę o godz. 19:55 i do godz. 07:40 dnia 20 lutego 2015 r. nie rejestrował na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi; • w dniu 20 lutego 2015 r. kierowca zakończył jazdę o godz. 18:05, wykresówka została wyjęta z tachografu o godz. 18:10 i do godz. 10:50 dnia 22 lutego 2015 r. nie rejestrował na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi; • w dniu 22 lutego 2015 r. kierowca włożył wykresówkę do tachografu o godz. 07:00, a zakończył jazdę o godz. 17:30; wykresówka została wyjęta z tachografu o godz. 17:35 i do godz. 07:00 dnia 27 lutego 2015 r. nie rejestrował na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi; • w dniu 27 lutego 2015 r. kierowca włożył wykresówkę do tachografu o godz. 07:00, a zakończył jazdę o godz. 17:30, wykresówka została wyjęta z tachografu o godz. 17:30 i do godz. 11:05 dnia 1 marca 2015 r. nie rejestrował na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. Analiza przedmiotowych wykresówek wykazała, że wykres drogi kończył się w innych miejscach niż rozpoczęcie wykresu drogi na nowo włożonych wykresówkach. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustalono, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji kierowca nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówkach swojej aktywności, przebytej drogi i prędkości pojazdu. Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi jest zaś – zgodnie z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy – zagrożone karą pieniężną w wysokości 5000,00 zł. Skarżący nie kwestionuje faktu nierejestrowania parametrów, jego zdaniem organy obydwu instancji nie wyjaśniły jednak przyczyn takiego stanu rzeczy. Tym samym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu I instancji postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postepowania, w tym art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie faktu nierejestrowania parametrów jest wystarczające dla stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego w zakresie, w jakim nakazują one, aby kierowca rejestrował za pomocą urządzenia określone przepisami dane, w tym swoją aktywność, prędkość pojazdu i przebytą drogę. Stwierdzając wyżej opisane naruszenie organy nie mają obowiązku badania z urzędu, z jakich powodów doszło do tego naruszenia. Skarżący chcąc wykazać, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia musiałby podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący – pouczony i wezwany w trybie art. 10 k.p.a. pismem z dnia 6 marca 2015 r. – ograniczył się do przedstawienia oświadczenia z dnia 26 marca 2015 r. (karta nr 20 akt administracyjnych). W decyzji organu I instancji prawidłowo zaś uznano, że tego rodzaju czynność dowodowa, nie mogła wnieść niczego nowego do sprawy. Dokument nie wskazuje bowiem ile kilometrów pojazd przejechał w dniu, w którym odbywała się naprawa układu hamulcowego. Co więcej, nawet jeśli faktycznie naprawa miała miejsce w istotnym dla sprawy okresie, to najprawdopodobniej pojazd w trakcie tych badań nie przejechał brakujących na wykresówkach 1183 km. W postępowaniu administracyjnym nie zostały przez skarżącego złożone żadne inne dowody. Inicjatywę w tym zakresie wykazał on dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, wnioski dowodowe skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Okoliczności zaś podnoszone w pismach składanych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie dawały podstaw do odstąpienia od wszczęcia postępowania lub jego umorzenia. J Z zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i z art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, czego konsekwencją było niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie dokładnego zbadania rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówkach wskazań w zakresie prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności w okresach badanych przez organ, co w rezultacie doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych w szczególności nieprawidłowego ustalenia, że skarżący we wskazanych okresach nie rejestrował powyższych parametrów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, czego konsekwencją było dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i przedwczesne uznanie za udowodnioną okoliczności podniesionej przez organ, dotyczącą nierejestrowania przez skarżącego za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówkach wskazań w zakresie prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności oraz rzekomego braku wykazania na wykresówkach liczby 1183 przejechanych kilometrów; 3) art. 106 § 3 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie przez sąd niezbędnych dowodów uzupełniających z dokumentów, wskazanych przez skarżącego w uzupełnieniu skargi z dnia 16 września 2017 r. (to jest przedłożonych wykresówek oraz zaświadczeń o działalności), podczas gdy dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, to jest do wykazania ciągłości rejestrowania przez skarżącego na wykresówkach prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności, a tym samym wykazania, że nie doszło do naruszenia ustawy o transporcie drogowym oraz nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. części III Wymagania Dotyczące Konstrukcji Urządzenia Rejestrującego lit. f) Błędy graniczne dopuszczalne (przyrządów wskazujących i rejestrujących) Urządzenia zamykające pkt 3 w użytkowaniu lit. a) długość przebytej drogi: 4% więcej lub mniej od rzeczywistej długości drogi, przy czym długość ta wynosi co najmniej jeden kilometr – Załącznika III do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. UE L 2014 60.1 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego pominięciu, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż wskazuje zakres dopuszczalnego błędu pomiaru tachografu analogowego używanego przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J Z oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez stronę zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W tym zakresie w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. Jako dodatkowy zarzut w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne przede wszystkim ze względów formalnych. NSA przypomina, że skarga kasacyjna jest formalnym środkiem prawnym. Oznacza to, że jej skuteczność musi być wiązana ze spełnieniem przez nią prawem określonych warunków. Poprawnie sporządzona skarga kasacyjna wyznacza zakres i kierunki kontroli skarżonego wyroku. Zatem Sąd II instancji nie może z urzędu lub w drodze domniemania ustalać zakresu sprawy kasacyjnej, jeżeli nie wynika on wprost z treści skargi kasacyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, więc może być sporządzona tylko przez podmioty wskazane w ustawie. Skoro tak, to skarga ta zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musi jednoznacznie określić zarzuty stawiane skarżonemu wyrokowi, a to oznacza, że ma określić konkretne przepisy naruszone przez Sąd I instancji oraz ma zawierać ich uzasadnienie. Zatem ma wskazywać jakie przepisy zostały naruszone, ma wyjaśniać na czym to naruszenie polegało oraz ma przedstawiać propozycję poprawnego ich stosowania, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych uzasadnić ich istotny wpływ na naruszenie. Wypełnienie tych obowiązków nie może ograniczać się do kilku banalnych stwierdzeń, że nie podjęto wszystkich czynności wyjaśniających nie oceniono całokształtu materiału dowodowego, albo że dokonano wadliwej jego oceny. W każdym przypadku za takim stwierdzeniem powinny pójść konkrety zawarte w uzasadnieniu. Brak takich działań zmuszałby Sąd II instancji do dobierania stosownych twierdzeń ogólnych z uzasadnienia do konkretnego zarzutu. Sąd II instancji takich czynności podejmować nie może, gdyż byłoby to działanie naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazując przepisy w zarzucie nie uzasadnia tych naruszeń, bowiem jej uzasadnienie ogólnikowo odnosi się do wad postępowania. Zresztą nawet same zarzuty są wadliwie stawiane, gdyż albo nie wskazują konkretnego naruszenia, a tylko ogólnie powołują art. 77 k.p.a. Przecież ten przepis może być różnie naruszany, bo jest jednostką złożoną aktu normatywnego. Zatem skarga kasacyjna powinna wyjaśniać o jakie naruszenie chodzi w ramach tej jednostki redakcyjnej ustawy. Poza tym Sąd II instancji nie widzi żadnego związku formalnego między art. 145 a 151 p.p.s.a. Co najwyżej istnieje tylko taki, że są to przepisy tej samej ustawy. Jednak ich dyspozycje odnoszą się do zupełnie innych rozstrzygnięć Sądu I instancji. Sąd I instancji może naruszyć każdy z tych przepisów samodzielnie, albo przez niezasadne oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.), albo przez nieuchylenie wyroku (art. 145 p.p.s.a.). Wybór jednej z tych formuł jest prawem autora skargi kasacyjnej, ale wtedy jej uzasadnienie musi koncentrować się na tym wyborze. Z tych powodów zarzuty odnoszące się do art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadnione. W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd II instancji przypomina i podkreśla, że postępowanie dowodowe przed Sądem I instancji ma zupełnie wyjątkowy charakter. Ustalenie stanu faktycznego ma nastąpić w postępowaniu przed organami. Zatem na tym etapie strona może wykazywać się aktywnością dowodową. Uchybienia w tym zakresie, jeżeli organ dopuściłby się ich, mogą być kwestionowane w skardze. Natomiast w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniły się nowe dowody, to strona ma procesowe narzędzia do dochodzenia swoich racji, ale to nie jest procedura z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza część III lit. f załącznikaIII do rozporządzenia art. 165/2014 – poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na ich pominięciu w sytuacji, gdy mają one zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to oznacza, że długość przebytej faktycznie drogi przez kierowcę powinna być korygowana o wskaźnik procentowy wskazanych w pkt 3 lit. a) części III załącznika III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 165/2014. Sąd II instancji dokonując oceny tego zarzutu zwraca uwagę, że przepisy wskazane w zarzucie odnoszą się do wskazań w zakresie dopuszczalnego błędu pomiaru tachometru analogowego. Zatem podnoszony problem nie dotyczy prawa materialnego, ale ustaleń faktycznych, a więc faktycznego określenia drogi pojazdu w stosunku do danych zarejestrowanych. Problem ten jest problemem procesowym, a więc nie może być skutecznie stawiany w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego, to wady wykładni przepisu lub zastosowania do sytuacji faktycznej, w której przepis nie powinien być stosowany. Z tych wszystkich powodów, oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.