II GSK 984/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 111/08 w sprawie ze skargi J. I. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 111/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. I. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2005 r. J. I., zwany dalej "skarżącym", złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr 26, 27, 28 w obrębie miejscowości S., gmina S., powiat s. lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. W wyniku przeprowadzonej pozytywnie weryfikacji ww. wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARIMR decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwane dalej "płatności z tytułu ONW". Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego na skutek ujawnienia informacji wskazujących na to, że faktycznym użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku skarżącego był inny producent rolny, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2005. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARIMR w Ł., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w celu ustalenia faktycznego użytkownika spornych działek, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił przyznania płatności z tytułu ONW. Dyrektor P. Oddziału ARIMR w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż w świetle § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwane dalej "rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.", podstawowymi przesłankami wymaganymi do uzyskania płatności ONW są m. in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Z kolei w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. zawarta została definicja działalności rolniczej, która polega na prowadzeniu produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym również produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadowniczej, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chów i hodowlę ryb. W ocenie organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który składają się w szczególności zeznania świadków, treść umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] kwietnia 2001 r. pomiędzy J. i Z. I. (wydzierżawiający), a J. i G. P. (dzierżawcy) na okres od [...] kwietnia 2001 r. do [...] kwietnia 2011 r. dotyczącej spornych nieruchomości oraz oświadczenie o wypowiedzeniu umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2005 r., a także treść ugody sądowej zawartej pomiędzy stronami o wydanie nieruchomości rolnej będącej przedmiotem umowy dzierżawy, na mocy której dzierżawcy zobowiązali się wydać w dniu [...] listopada 2007 r., skarżącemu sporne nieruchomości rolne, a więc po wykonaniu prac polowych na gruntach rolnych, wskazuje, że skarżący w 2005 r. nie prowadził działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych o nr 26, 27 28 położonych w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. oraz wskazuje, że użytkownikiem spornych gruntów był J. P. Oznacza to, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności z tytułu ONW za rok 2005. Zdaniem organu powoływane przez skarżącego w trakcie postępowania wyjaśniającego porozumienie zawarte w 2005 r. pomiędzy wydzierżawiającymi a dzierżawcami, które precyzowało warunki umowy dzierżawy, dotyczyło jedynie ustalenia, kto złoży wniosek o przyznanie płatności na rok 2005. Organ administracyjny wskazał, że art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nakazuje stosowanie między innymi art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności na bazie powierzchni gruntów rolnych - zatem m.in. w odniesieniu do płatności z tytułu ONW. Stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), zwane dalej "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004", jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Za daną grupę upraw uważa się obszary ONW. Według organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do otrzymania płatności z tytułu ONW, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynosiła 100%, a zatem skarżącemu na 2005 r. płatność z tytułu ONW nie przysługiwała. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. I. W ocenie Sądu I instancji organy administracyjne zasadnie wywiodły, że podstawową przesłanką uzyskania płatności z tytułu ONW jest wymóg prowadzenia faktycznej działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych. W związku z powyższym konieczne w sprawie było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia podmiotu faktycznie prowadzącego taką działalność na wspomnianych gruntach. Sąd I instancji podniósł, że mając na względzie zapisy umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. dotyczące spornych nieruchomości, wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2005 r., a także fakt wystąpienia skarżącego do Sądu o zwrot gruntów rolnych, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że to on, a nie J. P. prowadził na wskazanych działkach działalność rolniczą. Podkreślił, że przepisy odnoszące się do przyznania płatności z tytułu ONW mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, zaś podstawowym warunkiem do uzyskania płatności z tytułu ONW jest wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie mają w tym przypadku znaczenia ustalenia zawarte między dzierżawcą a wydzierżawiającym w przedmiocie tego, kto wystąpi z wnioskiem o uzyskanie płatności z tytułu ONW. W takim stanie prawnym i faktycznym, Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Ponadto wskazał, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy administracyjne uprawnione były do zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przewidującego wyłączenie z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu II instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na swoją rzecz, jako pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwane "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) art. 34 w zw. z art. 109 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy pomimo zaistnienia ważnych powodów i uniemożliwienie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi przygotowania się do sprawy, w sytuacji gdy pełnomocnik wyznaczony został do reprezentowania skarżącego w dniu 16 maja 2008 r. (dzień otrzymania informacji z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - pełnomocnictwo udzielone zostało przez skarżącego i otrzymane drogą listowną dopiero w dniu 28 maja 2008 r. - a pełnomocnik przebywał do dnia 29 maja 2008 r. na urlopie poza granicami kraju i ustanowienie substytuta do wykonania fotokopii akt sprawy stało się możliwe dopiero w dniu 30 maja 2008 r.); naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego możliwości przedstawienia argumentacji prawnej i faktycznej uzasadniającej skargę; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) niewyjście Sądu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach przepisów wskazanych przez organ tj. art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, z pominięciem konieczności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tym samym nieuwzględnienie, iż organy dokonały niewłaściwego zastosowania przytoczonego przepisu; b) nieuwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż ustna umowa zawarta pomiędzy skarżącym a J. P. jest nieistotna dla przedmiotu sprawy, podczas gdy treść tej umowy ma decydujące i determinujące znaczenie dla rozstrzygnięcia; c) nieuwzględnienie, iż ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie ustalił istotnej z punktu widzenia przepisów okoliczności, a mianowicie, że dzierżawca nieruchomości naruszył stosunku wodne. 3) art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, iż skarżący wypełnił przesłanki określone przytoczonym przepisem do otrzymania płatności obszarowych; 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczności wskazywanych w toku postępowania przed organami przez skarżącego i naruszenia przez organy procedujące w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w celu dowiedzenia założonej na wstępie tezy o nienależnych dopłatach udzielonych skarżącemu; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i dowodzenie założonej na jego wstępie tezy, iż skarżący nie użytkował wskazanych nieruchomości, w sytuacji gdy stan faktyczny nie pozwala na wyprowadzenie takich wniosków i wyjaśnianie wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego; c) art. 80 k.p.a. poprzez odmówienie wiarygodności środkom dowodowym przytoczonym przez skarżącego, a także naruszenie granic zasady swobodnej oceny dowodów poprzez nieoparcie rozstrzygnięć na całokształcie materiału dowodowego, ale wybiórczej jego analizie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podał argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednym z przypadków nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest pozbawienie strony możności obrony swych praw. W związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 109 p.p.s.a., poprzez nieodroczenie rozprawy dla umożliwienia wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi przygotowania się do sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył zasadność tego zarzutu w kontekście przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W świetle akt sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w B. pismem z dnia 6 maja 2008 r. wyznaczyła adwokata A. Z.-G. na pełnomocnika procesowego z urzędu dla reprezentowania skarżącego w niniejszej sprawie. Z pisma A. Z.-G. z dnia 30 maja 2008 r., wystosowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym wnosiła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 4 czerwca 2008 r., powyższy wniosek uzasadniała m.in. faktem przebywania na urlopie do dnia 29 maja 2008 r., obszernością i zawiłością sprawy oraz koniecznością spotkania z klientem. Sąd I instancji, oddalając wniosek o odroczenie rozprawy, nie ustosunkował się do wspomnianych okoliczności. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek do odroczenia rozprawy (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Już choćby z tego powodu stanowisko Sądu I instancji, oddalające wniosek o odroczenie rozprawy, nie poddaje się kontroli z powodu istotnych mankamentów uzasadnienia wspomnianego postanowienia. W sprawie wyłania się kwestia okresu czasu, jaki powinien mieć pełnomocnik procesowy wyznaczony z urzędu na zajęcie stanowiska w sprawie. Tego zagadnienia nie normują wprost przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może znaleźć odpowiednie zastosowanie przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu organ administracji publicznej powinien przekazać wniesioną za jego pośrednictwem skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Skoro więc dla organu, który zna sprawę, bo wydał zaskarżoną decyzję, powołany wyżej przepis wyznacza termin trzydziestu dni, trudno byłoby znaleźć argument przemawiający za wyznaczeniem pełnomocnikowi z urzędu krótszego terminu na przygotowanie stanowiska w sprawie, tym bardziej, gdy w przeciwieństwie do organu, nie zna on sprawy. W świetle pisma pełnomocnika z urzędu z dnia 30 maja 2008 r. powyższy termin nie został mu przyznany. Z omawianych wyżej względów pełnomocnik procesowy skarżącego w dostatecznym stopniu uprawdopodobnił wniosek o odroczenie rozprawy w celu przygotowania stanowiska w sprawie, co uniemożliwił mu Sąd I instancji, naruszając art. 109 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym nieważność postępowania (art. 193 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny pominął orzekanie w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, stojąc na stanowisku, iż orzekanie w tym względzie należy zawsze najpierw do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).