II GSK 994/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1280/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1280/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2017r. Prezydent [...] W. orzekł o cofnięciu A. B. licencji nr [...], udzielonej [...] marca 2012 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2017r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W., w podstawie prawnej wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec skarżącego zostały wydane dwa prawomocne wyroki, tj.: 1. Sądu Okręgowego w W. (z [...] lipca 2013 r. sygn. [...]), za czyn z art. 56 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, którym skarżący został skazany na karę 2 lat pozbawienia wolności, którą na podstawie art. 69 § 1 k.k. i art. 69 § 2 k.k. i art. 70 § 1 pkt 1 k.k. warunkowo zawieszono na okres próby 3 lat, grzywnę oraz przepadek korzyści majątkowej (uprawomocnił się 1 sierpnia 2013 r.), 2. Sądu Okręgowego w W. (z [...] września 2014 r. sygn. [...]), za czyn z art. 56 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przy zastosowaniu art. 60 § 3 i 5 k.k., którym skarżący został skazany na karę 4 lat pozbawienia wolności, którą na warunkowo zawieszono na okres próby 7 lat, grzywnę oraz przepadek korzyści majątkowej (uprawomocnił się 30 września 2014 r.). Organ miał na uwadze, że zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii penalizowane jest przestępstwo wprowadzania do obrotu lub uczestnictwa w obrocie środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi, przy czym przepis art. 56 ust. 3 stanowi typ kwalifikowany dotyczący znacznej ilość tych środków lub substancji. Organ powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa przyjął, że przedmiotem ochrony tego przepisu jest m.in. zdrowie publiczne i życie ludzkie. SKO wzięło pod uwagę, że na gruncie prawa karnego wypracowano kategorię tzw. przestępstw podobnych (art. 115 § 3 k.k.). O przynależności przestępstw do tego samego rodzaju rozstrzyga nie tożsamość lecz jednorodzajowość przedmiotu ochrony. Jednorodzajowe są przestępstwa wymierzone przeciwko dobrom tego samego rodzaju. Dlatego też organ uznał, że obydwa przestępstwa przypisane skarżącemu mieszczą się w kategorii "przestępstw wykluczających" opisanych art. 6 ust. 2 lit. b u.t.d., jako przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajowości, a skarżący nie spełnia wymogów stawianych przed osobami posiadającymi lub ubiegającymi się o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2007 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił w całości argumenty i rozstrzygnięcie przedstawione przez organy rozpoznające sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 7d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2a pkt 4 u.t.d. poprzez niezastosowanie tych przepisów oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 lit. b u.t.d. poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i w konsekwencji tych uchybień uznanie, że prawidłowym było wydanie decyzji w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. w sytuacji, gdy w razie skazania przedsiębiorcy posiadającego licencję na przewóz osób za przestępstwa określone w art. 53 - 64 i 68 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ winien wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia utraty braku reputacji, co jednak nie nastąpiło, 2. nieprawidłowej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, Wobec powyższego, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z 16 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Przypomnienia wymaga przy tym, że skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie sformułowano, skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Poza sporem zatem skarżący - posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną [...] marca 2012 r. - został dwukrotnie prawomocnie skazany wyrokami Sądu Okręgowego w W. wyrokami z [...] lipca 2013 r. i [...] września 2014 r., za czyny - odpowiednio - z art. 56 ust. 1 oraz z art. 56 ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii W świetle podstaw kasacyjnych istotą sporu jest zaś to, jakie skutki prawne - przewidziane ustawą o transporcie drogowym - wywołuje fakt skazania posiadacza licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką za przestępstwa z art. 56 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Stanowisko Sądu I instancji, co do zasadności cofnięcia w takiej sytuacji licencji, skarżący kasacyjnie podważa zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienionymi w pkt 1 i 2 petitum środka odwoławczego, wskazując zarówno na wadliwą ich wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć zatem trzeba, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). Objęty podstawami kasacyjnymi przepis art. 15 ustawy o transporcie drogowym reguluje materię cofnięcia licencji. Stanowi on w ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy, że licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (zatem m.in. licencję na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką) cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Uregulowaną tym przepisem obligatoryjną przesłanką cofnięcia licencji mogą być także zdarzenia związane z zachowaniem posiadacza licencji, które skutkują utratą/niespełnienieniem wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Przesłanka ta może dotyczyć warunków uzyskania licencji określonych m.in. w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Według ostatniego z powołanych przepisów w dacie udzielenia licencji stanowił on, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy nie byli skazani za przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4, a ponadto za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności. Według wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy. Tak więc w obu regulacjach skazanie za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu wykluczało możliwość udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez wnoszącego skargę kasacyjną, zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd organów obu instancji, że przestępstwa z art. 56 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii należą do grupy przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu, nie jest wynikiem wadliwej - bo rozszerzającej - wykładni przytoczonego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Wręcz przeciwnie, przychylenie się do wywodów autora skargi kasacyjnej, że przepis ten odnosi się do czynów stypizowanych w rozdziale XIX kodeksu karnego (przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu) pozostawałoby w sprzeczności z jego literalnym brzmieniem i stanowiłoby nieuzasadnioną treścią przepisu wykładnię zawężającą. Ustawodawca nie zawęził bowiem przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu - o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym - do przestępstw stypizowanych ustawą - Kodeks karny, nie wskazał o przestępstwa regulowane którą z ustaw krajowych chodzi - jak czyni to np. w art. 5 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym. Dodać natomiast trzeba, że na gruncie art. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - określającego przedmiot regulacji - zawarte w niej unormowania mają charakter kompleksowy, przeciwdziałanie narkomanii regulowane jest przez normy należące do różnych gałęzi prawa - prawa administracyjnego, finansowego, gospodarczego ale także karnego. Stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotem ochrony w art. 56 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest nie tylko monopol przedsiębiorców posiadających wymagane zezwolenie na obrót środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi, nowymi substancjami psychoaktywnymi lub słomą makową, ale także zdrowie i życie publiczne, znajduje dodatkowe wsparcie w poglądach komentatorów tej ustawy (por. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, wyd. II – pod. red A. Ważnego; opubl. WKP 2019; teza 3 komentarza do art. 56). W tym stanie rzeczy, w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy, zarzut wadliwej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji wadliwego zastosowania at. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Trafności rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem nie podważa też zarzut wadliwego niezastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 7d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2a pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnienia wymaga, że po wydaniu skarżącemu licencji - na mocy ustawy z 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U z 2013 r. poz. 567) - zasadniczo znowelizowano art. 5 ustawy o transporcie drogowym nadając mu nowe brzmienie oraz wprowadzono nowe unormowania, w tym zawarte w art. 7d tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem obowiązującym w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 ustawy stanowił, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009". Według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009. Z kolei stosownie do treści regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 lit. b powołanego rozporządzenia unijnego, jednym z wymogów jakie musi spełniać przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego jest cieszenie się dobrą reputacją. Artykuł 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 określa przy tym warunki, związane z wymogiem dobrej reputacji. W ust. 1 tego artykułu wskazano m.in., że wymogiem jest aby dobrej reputacji zarządzającego transportem lub przedsiębiorcy transportowego nie podważały żadne poważne zarzuty, takie jak wyroki skazujące lub sankcje za popełnienie poważnego naruszenia obowiązujących przepisów krajowych w określonych tym przepisem dziedzinach, w tym - handel ludźmi lub narkotykami (art. 6 ust. 1 lit. a (VI) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009). Ustawodawca krajowy w art. 5 ust. 2a. ustawy o transporcie drogowym postanowił, że za przestępstwa w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 - w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji - uznaje się przestępstwa umyślne określone we wskazanych tym przepisem ustawach, w tym (w pkt. 4) w art. 53-64 i art. 68 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Istotnie, zgodnie z art. 7d ust. 1, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec członka organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzającej spółką jawną, komandytową lub komandytowo-akcyjną, osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, orzeczono prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, wymienionych w art. 5 ust. 2a. W myśl art. 7d ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji. Z całokształtu przytoczonych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że utrata dobrej reputacji skutkuje cofnięciem licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro posiadacz licencji nie cieszy się dobrą reputacją – to znaczy, że nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności, które wprowadzono zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje przeprowadzenie postępowania administracyjnego - które może się zakończyć stwierdzeniem utraty dobrej reputacji (art. 7d ust. 2), a w konsekwencji także cofnięciem licencji (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) - nie znaczy jednak, że w przypadku skazania za przestępstwa z art. 56 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie znajduje zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym - w sytuacji utraty wymagania uprawniającego do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, jakim jest wymóg aby przedsiębiorca nie był skazany za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.b). Przypomnienia wymaga, że w świetle przepisów unijnych dobrej reputacji nie mogą podważać wyroki skazujące m.in. w dziedzinie - handel narkotykami. Tymczasem - jak już wskazano (odwołując się do poglądów komentatorów) - art. 56 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie tylko penalizuje handel narkotykami (wprowadzenie do obrotu). Nie ulega kwestii, że przedmiotem jego ochrony jest życie i zdrowie. Przestępstwa z art. 56 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu są zatem przestępstwami przeciwko życiu i zdrowiu. Nie można zatem zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że przepis art. 7d ustawy o transporcie drogowym reguluje kompleksowo sytuacje osób skazanych za przestępstwa wymienione w art. 5 ust. 2a pkt 4 tej ustawy w sposób szczególny, a w konsekwencji błędem jest w takim przypadku prowadzenie postępowania w oparciu o przepis ogólniejszy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b). Fakt, że w niniejszej sprawie nie zastosowano trybu z art. 7d ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie znaczy - jak już stwierdzono w dotychczasowych rozważaniach - że nie było podstaw do cofnięcie licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.