II GW 1/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Bolesławieckim w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny postanawia: oddalić wniosek Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Bolesławieckim przez wskazanie Starosty Bolesławieckiego jako organu właściwego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji. Starosta Bolesławiecki, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r., nr ROŚ 7500/10/08, przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego do rozpatrzenia według właściwości wniosek Prokuratury Rejonowej w Bolesławcu z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty eksploatacyjnej J. S., prowadzącemu działalność pod nazwą P. M. B. - B. J. S. za wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża B. na działce nr [...] obręb B. z rażącym naruszeniem warunków posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...]. Jako kwalifikowane naruszenie koncesji Starosta Bolesławiecki wskazał rozszerzenie działalności wydobywczej poza ustalony w koncesji obszar górniczy na teren działki nr [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że w myśl art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), Marszałek Województwa Dolnośląskiego, jako organ koncesyjny, jest właściwy w sprawie ustalania opłat za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Dolnośląskiego podniósł, iż zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b/ Prawa geologicznego i górniczego organem właściwym w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest starosta. Marszałek uznał za niezgodną z prawem dokonaną przez Starostę kwalifikację wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji z terenu działki leżącej poza wyznaczonym koncesją obszarem górniczym za rażące naruszenie warunków posiadanej koncesji. W odpowiedzi na wniosek Starosta Bolesławiecki wniósł o odrzucenie wniosku na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. lub o oddalenie wniosku oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Na wstępie Starosta Bolesławiecki podniósł, że spór między nim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego może być sporem o właściwość, a nie sporem kompetencyjnym, ponieważ uczestniczące w sporze organy są jednostkami samorządu terytorialnego, natomiast organ wnioskujący nie wykazał, aby któryś z nich działał jako organ administracji rządowej. Nadto Starosta Bolesławiecki wskazał, że z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w imieniu organu wnioskującego wystąpił Wicemarszałek Województwa Dolnośląskiego, wskazując, że działa z upoważnienia Marszałka. Zdaniem Starosty, prawidłowość umocowania działającego może budzić wątpliwości, ponieważ do akt nie załączono odpisu upoważnienia. Starosta Bolesławiecki zauważył, że problemem w sporze jest kwalifikacja prawna stanu faktycznego jako działania bez koncesji lub z jej naruszeniem, natomiast wskazanie organu właściwego do ustalenia opłaty eksploatacyjnej stanowi kwestię wtórną. Zdaniem Starosty Bolesławieckiego, wobec braku argumentów organu wnioskującego w zakresie tak postawionego problemu, nie można uznać, by przedmiot sporu (jako niezbędny wymóg zaistnienia sporu o właściwość) został przez Marszałka sformułowany. Starosta, wobec faktu, że zaistniały stan faktyczny wyczerpuje znamiona działania koncesjonariusza w warunkach kwalifikowanego naruszenia koncesji oraz kierując się treścią koncesji Nr [...] i obowiązującymi przepisami, stwierdził, iż organem koncesyjnym do ustalenia opłaty eksploatacyjnej w sytuacji rażącego naruszenia warunków koncesji, jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Starosta Bolesławiecki wyjaśnił, że jednym z niezbędnych warunków określonych w koncesji jest obszar wykonywania określonej działalności, zaś przy wykonywaniu nadzoru i kontroli na podstawie art. 104a organ administracji geologicznej powinien ocenić zgodność prowadzonej działalności wydobywczej z warunkami udzielonej koncesji we wszystkich jej aspektach. Jeżeli więc przedsiębiorca, posiadający koncesję na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża udzieloną przez Wojewodę Dolnośląskiego, dokonuje wydobycia kruszywa naturalnego na działce sąsiadującej bezpośrednio z określonym w koncesji obszarem górniczym w ramach udokumentowanego złoża, stanowi to naruszenie warunków tej koncesji. Wobec powyższego, Starosta Bolesławiecki stwierdził, że zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, organem właściwym do ustalenia opłaty eksploatacyjnej w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość m.in. między organami jednostek samorządu terytorialnego. Spór o właściwość (a nie jak to określił Marszałek Województwa Dolnośląskiego spór kompetencyjny) można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy, przez pojęcie sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Z treści złożonego wniosku wynika, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie ma wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest właściwy organ koncesyjny (w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa Dolnośląskiego) - na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji starosta (w przedmiotowej sprawie Starosta Bolesławiecki) na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, którą z wymienionych wyżej spraw Starosta Bolesławiecki postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. przekazał do rozpoznania według właściwości Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Z postanowienia tego wynika, że Starosta Bolesławiecki przekazał sprawę wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji. Do rozpoznania tej ostatniej sprawy właściwy jest niewątpliwie Marszałek Województwa Dolnośląskiego (art. 85 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie w niniejszym postępowaniu (z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), czy merytorycznie chodzi o sprawę o opłaty za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, czy też o sprawę o opłaty za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Jeżeli zaś Marszałek Województwa Dolnośląskiego uważa - jak twierdzi we wniosku - iż w sprawie nie doszło do wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, a tylko Starosta Bolesławiecki dokonał błędnej kwalifikacji prawnej w sprawie wydobywania przedmiotowej kopaliny, to wyda w tej sprawie stosownie rozstrzygnięcie. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż spór o właściwość musi mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej, a nie dotyczyć interpretacji przepisów prawa, czy też oceny wniosku o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej bez uprzedniego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Odnośnie zarzutu Starosty Bolesławieckiego, iż z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wystąpił Wicemarszałek Województwa Dolnośląskiego, który nie przedstawił stosownego upoważnienia od Marszałka, to stwierdzić należy, iż w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uchybienie to zostało sanowane, gdyż w piśmie z dnia 13 maja 2009 r. wyjaśniono, iż w dacie sporządzenia wniosku, tj. 16 stycznia 2009 r., Marszałek Województwa Dolnośląskiego przebywał w delegacji i zgodnie z upoważnieniem zastępował Go Wicemarszałek Tadeusz Drab, który podpisał wniosek. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a.