II GW 1/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczego w Poznaniu a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wniosku M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, poprzez wskazanie, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wnioskodawca stwierdził, że sprawa zakończona decyzją z dnia [...] maja 2017 r. dotyczyła nałożenia kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej nr 11 w miejscowości P. Zarówno zdarzenie, które było przyczyną nałożenia kary pieniężnej, jak i decyzja wydana w sprawie dotyczyły okresu, w którym GDDKiA był organem właściwym w sprawie. Z dniem 11 czerwca 2017 r. droga krajowa nr 11 na odcinku, którego dotyczyła decyzja, utraciła status drogi krajowej i stał się drogą wojewódzką. Z tej przyczyny GDDKiA uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że w takiej sytuacji organem właściwym w sprawie stał się Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, a organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez ten organ jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Wnioskodawca podkreślił jednak, że nie jest organem właściwym do rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GDDKiA. Właściwość organów wyższego stopnia (instancyjną) w stosunku do rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego określa art. 17 § 1 k.p.a. i przepisy szczególne. GDDKiA nie jest jednostką samorządu terytorialnego, tylko organem administracji rządowej. Pomimo zmiany w stanie faktycznym sprawy polegającej na zmianie statusu prawnego drogi publicznej, której pas drogowy został zajęty bez wymaganego zezwolenia, nie zmieniło się położenia GDDKiA w strukturze aparatu administracji publicznej. GDDKiA wydając decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji sam rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uznanie go za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem GDDKiA, obecnie zarządcą dawnej drogi nr 11 w m. P. jest Zarząd Województwa Wielkopolskiego i ta kwestia jest kluczowa dla ustalenia, który organ jest właściwy do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Spór dotyczy zatem właściwości instancyjnej organu. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 195/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, że organem właściwym do weryfikacji decyzji w toku instancji jest organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z kolei stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, zaś strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. określono, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Z tej przyczyny, w myśl art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., stronie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i to wyłącznie ten organ jest uprawniony do rozpatrzenia tego wniosku. Okoliczność zmiany zarządcy drogi po wydaniu decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji w pierwszej instancji. Z żadnych przepisów prawa nie wynika natomiast, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, czyli centralnego organu administracji rządowej i posiadało kompetencje do rozpatrzenia wniosków dotyczących decyzji tych organów o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GW 17/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.