II GW 116/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy z wniosku Zarządu Województwa [...] w W. z dnia 1 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Województwa [...] w W. a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Województwa [...] w W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 1 października 2024 roku Zarząd Województwa [...] w W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta L. oraz wskazanie Burmistrza Miasta L. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki drogowej nr [...] do nieruchomości – działki nr [...]. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że w dniu 31.07.2024 r. do Zarządu wpłynął wniosek Pana E. S. z dnia 29.07.2024 r., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w miejscowości K., z działki drogowej nr [...], obręb nr [...] K., gmina L., do nieruchomości - działka nr [...], obręb nr [...] K., gmina L. Działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb nr [...] K., gmina L. stanowi własność Województwa [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w Lubaniu prowadzi księgę wieczystą. Działka ta położona jest w głównym ciągu u drogi wojewódzkiej nr [...] ulicy [...] w miejscowości K. oraz sięgaczu włączenia drogi gminnej - ulicy [...] w miejscowości K. Zdaniem wnioskodawcy lokalizacja zjazdu znajduje się w ciągu drogi gminnej - ulica Niepodległości, w odległości około 30 m od jej włączenia do drogi wojewódzkiej nr 393, a wnioskowany zjazd nie jest lokalizowany z jezdni drogi wojewódzkiej. [...] w W nie zarządza i nie utrzymuje opisanego odcinka drogi. Pismem z dnia 08.08.2024 r. Zarząd Województwa [...] w W. na podstawie art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przekazała wniosek złożony przez Pana E. S. z dnia 29.07.2024 r. Burmistrzowi Miasta L., który w dniu 23.09.2024 r. Burmistrz Miasta L. pismem z dnia 12.09.2024 r., znak IM.7226.97.2024, przekazał zwrotnie wniosek zainteresowanego do [...] we W. wniosek. Ze względu na powyższe wnioskodawca stoi na stanowisku, że właściwym w sprawie będzie Burmistrz Miasta L. W odpowiedzi na wniosek uczestnik postępowania – Burmistrz Miasta L. wnosi o wskazanie Zarządu Województwa [...] jako organu właściwego. W uzasadnieniu organ wskazuje, że z mapy ewidencyjnej wynika, iż działka ta jest zarówno własnością Zarządu Województwa, jak i pozostaje w jej zarządzie. Ponadto organ wskazuje, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną a nie gminną, a całość stanowi jedną działkę drogi publicznej nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 udp. Z akt sprawy wynika, że obszar na którym jest projektowany zjazd znajduje się na działce nr [...], która należy do głównego ciągu drogi wojewódzkiej. Należy podkreślić, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach której przebiega droga, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Za takim stanowiskiem stoi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sygn. akt I OW 21/12 (LEX nr 1265003) wskazał, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Również takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 51/11 (LEX nr 1068564), zgodnie z którym sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot posiadający tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Dodatkowo. stanowisko to zostało potwierdzone między innymi w postanowieniu z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I OW 146/16, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych". Różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanych decyzji, na podstawie których nastąpiło przejście z mocy prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiązania inwestycji z drogami innych kategorii (podobnie postanowienie NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II GW 97/24). Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, poza faktem, że sporna nieruchomość znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej, to właścicielem i zarządcą tej nieruchomości jest Zarząd Województwa [...] w W., co wynika wprost z mapy ewidencyjnej, wyrysu z mapy ewidencyjnej przedstawiającej przebieg drogi wewnętrznej oraz księgi wieczystej. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i rozpoznania wniosku jest Zarząd Województwa [...] w W. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.