II GW 33/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podkarpackiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. Marszałek Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku przedsiębiorcy J. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] W., o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa. We wniosku Marszałek Województwa Podkarpackiego przedstawił, iż Przedsiębiorca J. K. z siedzibą ul. [...] w S., wniósł w przedmiotowej sprawie o wydania zezwolenia na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego napojami alkoholowymi powyżej 4,5 proc. do 18 proc. alkoholu, z wyjątkiem piwa. W uzasadnieniu Marszalek Województwa Podkarpackiego wskazał, iż [...] sierpnia 2018 r. wpłynęło zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. podpisane przez działającego z upoważnianie Marszałka Województwa Mazowieckiego A. P., p.o. Dyrektora Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej w Warszawie przekazujące według właściwości Marszałkowi Województwa Podkarpackiego wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. Przedsiębiorcy J. K. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego napojami alkoholowymi powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa. Do zawiadomienia dołączony został powyższy wniosek przedsiębiorcy. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Podkarpackiego przytoczył przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "...Organ, o którym mowa w ust 2, wydaje zezwolenie na obrót hurtowy przedsiębiorcom posiadającym siedziby na terenie województwa..." i za siedzibę Przedsiębiorcy uznano stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej wpisane w Centralnej Ewidencji Informacji i Działalności Gospodarczej tj. ul. G., S. Marszałek nadmienił, iż z analizy przesłanej do Urzędu Marszałka Województwa Podkarpackiego dokumentacji wynikało, że w przypadku Przedsiębiorcy może zachodzić sytuacja, gdy działalność osoby fizycznej jest prowadzona w innym miejscu niż miejsce jej zamieszkania. Podawane były bowiem dwa adresy: ul. [...] W. (zaświadczenie właściwego naczelnika urzędu skarbowego) oraz ul. [...], S. (pozostałe dokumenty). W związku z powyższym brakiem zgodności w złożonych dokumentach, działający z upoważniani Marszałka Województwa Podkarpackiego, Dyrektor Departamentu Ochrony Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu – zwrócił się do Przedsiębiorcy o wyjaśnienie rozbieżności adresowych i jednocześnie wskazania adresu miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na powyższe pismo, Przedsiębiorca pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że adresem właściwym dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a tym samym miejscem, w którym zamieszkuje w czasie czynności związanych z prowadzoną działalnością jest adres jego zameldowania i siedziby jego firmy tj. S. ul.[...]. Nadmienił ponadto, że równocześnie zatrudniony jest na etacie, gdzie dla potrzeb podatkowych zarejestrowany jest w Urzędzie Skarbowym właściwym dla jego dotychczasowego miejsca zamieszkania (sprzed daty rozpoczęcia działalności). Z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej, która wiąże się z częstymi zmianami miejsca pobytu, swoją siedzibę obrał w miejscu swojego zameldowania, pod adresem nieruchomości, której jest właścicielem oraz miejsca właściwego również dla rozliczeń podatku akcyzowego czyli województwo podkarpackie. Zdaniem Marszałka Województwa Podkarpackiego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej i adresu tego miejsca nie należy utożsamiać z adresem zameldowania, o którym mowa w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.), ani też - w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną - z adresem stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647). W ocenie Wnioskodawcy, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju wyrażonym w piśmie z 2017 r. i orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za siedzibę przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną należy uznać miejsce zamieszkania. W związku z powyższym Marszałek Województwa Podkarpackiego nie jest właściwym miejscowo do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorcy. Marszałek Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na wniosek Marszałka Województwa Podkarpackiego wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Podkarpackiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: J. K., o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej :p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W orzecznictwie na tle powołanych przepisów podkreśla się, że spór ma miejsce tylko w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Sprawa, w której powstał spór o właściwość lub spór kompetencyjny rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinna należeć do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać "załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego". Rozstrzygany spór o właściwość dotyczy tego, który organ – Marszałek Województwa Podkarpackiego czy Marszałek Województwa Mazowieckiego – jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 4,5 % do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa. Zgodnie z art. 91 ust. 5 ww. ustawy "Producent napojów alkoholowych jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, jeżeli zbywa swoje wyroby przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 1". Zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu są wydawane przez marszałka województwa (art. 9 ust. 2 ww. ustawy). Zezwolenia takie wydaje się oddzielnie na obrót hurtowy napojami o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwo (art. 91 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) oraz na obrót hurtowy napojami o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (art. 91 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nakłada - w art. 91 ust. 5 - na producentów napojów alkoholowych, którzy zbywają swoje wyroby przedsiębiorcom posiadającym stosowne zezwolenia, obowiązek uzyskania zezwolenia "na obrót hurtowy napojami alkoholowymi". Taka formuła ww. przepisu oznacza, że ustawodawca utożsamił, na potrzeby procedury dotyczącej opłaty za zezwolenie, status "producentów" napojów alkoholowych ze statusem "hurtowników", tj. podmiotów uczestniczących w "obrocie hurtowym" takimi napojami. W myśl art. 9 ust. 2 organem właściwym do wydania zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi jest marszałek województwa. Zezwolenie oznacza dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności gospodarczej, po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki wykonywania tej działalności. Inaczej mówiąc, zezwolenie stwierdza, że nie zachodzą przeszkody w podjęciu i wykonywaniu działalności gospodarczej przez ubiegającego się o zezwolenie. Wymaganie uzyskiwania zezwoleń wprowadzono głównie ze względów przedmiotowych, nie zaś podmiotowych (C. Kosikowski: Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 133 i n.). Oznacza to, że określone prawem warunki prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem będą miały przede wszystkim charakter przedmiotowy, będą dotyczyły prowadzonej działalności gospodarczej, a nie podmiotu prowadzącego tę działalność. W konsekwencji przesłanki wydania zezwolenia powinny mieć również charakter bardziej przedmiotowy niż podmiotowy. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie stawia żadnych wymagań odnoszących się bezpośrednio do podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Natomiast zasady obrotu napojami alkoholowymi zostały określone w tej ustawie w sposób rygorystyczny. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie dla podkreślania odrębności uregulowań działalności gospodarczej związanej z obrotem napojami alkoholowymi w ramach zezwoleń wydanych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto odwołać należy się do przepisu art. 92 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że za wydanie zezwolenia, o którym mowa m.in. w art. 9 ust. 2 (zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi o zawartości do 18% alkoholu), pobierane są opłaty. Zgodnie z art. 92 ust. 3 ww. ustawy "Opłaty za wydanie zezwoleń, o których mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2, ustala się w wysokości 4.000 zł dla przedsiębiorców występujących o zezwolenie po raz pierwszy oraz dla tych, których wartość sprzedaży w roku poprzedzającym wygaśnięcie zezwolenia nie przekroczyła 1.000.000 zł". Z kolei art. 92 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że "W przypadku przedsiębiorców, których wartość sprzedaży hurtowej napojów alkoholowych w roku poprzedzającym wygaśnięcie zezwolenia przekroczyła 1.000.000 zł, opłatę za wydanie zezwoleń, o których mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2, ustala się w wysokości równej 0,4% wartości sprzedaży w roku poprzednim, z zaokrągleniem do 100 zł". Powyższe opłaty zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mogą być wykorzystywane przez zarządy województw wyłącznie na realizację zadań określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że wskazane wyżej opłaty zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy są przeznaczane na realizację przez samorząd województwa zadań w postaci wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania uzależnieniu od alkoholu, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Z treści powyżej przywołanych przepisów wprost wynika, że zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi wydawane przez marszałka województwa są ściśle powiązane z obowiązkiem realizacji przez samorząd województwa zadań w postaci realizacji programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wykładnia literalna powyższych przepisów pozwala zatem na przyjęcie, że konsekwentnie powiązano miejsce prowadzenia takiej działalności z realizacji programów społecznych. Jak wynika ze złożonego przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wniosku Przedsiębiorca prowadzi działalności gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej napojów alkoholowych w miejscu zameldowania i zamieszkania w czasie czynności związanych z prowadzeniem tej działalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie Marszałek Województwa Podkarpackiego, jako organ na terenie którego prowadzona jest w sposób stały działalności gospodarcza objęta wnioskiem Przedsiębiorcy, powinien być właściwy do wydania zezwolenia na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego napojami alkoholowymi powyżej 4,5 proc. do 18 proc. alkoholu, z wyjątkiem piwa. Odmienna interpretacja powyższych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której w innym województwie umiejscowiona byłaby kwestia wydawania zezwoleń na prowadzenie w kraju obrotu hurtowego napojów alkoholowych i związana z tym zezwoleniem opłata pozostawałaby do dyspozycji tegoż województwa, a faktyczna działalność gospodarcza w zakresie obrotu hurtowego związana z umiejscowieniem hurtowni z napojami alkoholowymi znajdowałaby się w innym województwie, a tym samym środki finansowe uzyskiwane z wydawanych zezwoleń nie trafiałyby do województwa, w którym ta działalność faktycznie jest prowadzona. Oznaczałoby to oderwanie kwestii wydawania zezwoleń i uzyskiwania z tego tytułu stosownych opłat od faktycznego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zauważyć należy, że biorąc pod uwagę usytuowanie hurtowni z napojami alkoholowymi to właśnie województwo podkarpackie, byłoby właściwe właśnie w zakresie realizacji programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Tak więc brak powyższej opłaty oznaczałby uszczuplenie finansów województwa podkarpackiego na którym spoczywa obowiązek realizacji wskazanego programu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.