II GW 35/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Dolnośląskim Kuratorem Oświaty w przedmiocie rozpoznania zażalenia postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...]. Wnioskiem z dnia 9 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a [...] Kuratorem Oświaty, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia [...], dotyczącego umowy nr [...] Z uzasadnienia wniosku wynika, że w dniu 1 sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło, za pośrednictwem Starosty [...], zażalenie [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia [...], dotyczącego umowy nr [...]. Z przekazanych wraz z zażaleniem akt sprawy wynika, że [...], jako Dyrektor [...], pismem z dnia [...] lipca 2014 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], wniósł o wydanie zaświadczenia o następującej treści: [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia [...], dotyczącego umowy nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, iż nie może wydać zaświadczenia, gdyż stroną umowy jest Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w [...]. Ponadto wymieniony Ośrodek nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje organ administracji publicznej. W pouczeniu tego postanowienia wskazano, iż przysługuje na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...]. W zażaleniu z dnia 21 lipca 2014 r. [...] zarzucił spornemu postanowieniu naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., ponieważ Powiat [...] zawarł z nim umowę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Powiat [...] posiada więc informacje faktyczne niezbędne do wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z dokumentami sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], z powołaniem się na art. 65 § 1 k.p.a. przekazało powyższe zażalenie [...] Kuratorowi Oświaty -jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Kolegium w powyższym piśmie powołało się na unormowania art. 19 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz na poczynione ustalenia, w świetle których Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w [...] (w skład którego wchodzą Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w [...] i Powiatowy Ośrodek Doradztwa Metodycznego w [...]) - jest jednostką budżetową Powiatu [...] (vide: uchwała Nr 160/2014 Zarządu Powiatu [...] z dnia 7 stycznia 2014 r. zatwierdzająca wykaz jednostek organizacyjnych Powiatu [...]). Jak wynika z postanowień statutów w/w Poradni oraz Ośrodka -organem sprawującym nadzór pedagogiczny jest [...] Kurator Oświaty. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie może być uznane za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w sprawie wydania zaświadczenia o treści wskazanej w przywołanym wyżej piśmie [...] z dnia 2 lipca 2014 r. Działający z upoważnienia [...] Kuratora Oświaty, Dyrektor Wydziału Nadzoru Pedagogicznego Kuratorium Oświaty we [...], pismem z dnia 24 września 2014 r. nr WNP.021.65.2014, powołując się na przepisy art. 65 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a., zwrócił Kolegium powyższe zażalenie. W piśmie tym podano, iż do rozpoznania przedmiotowej sprawy właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], bowiem ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, kompetencje kuratora oświaty, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., określa w art. 31 pkt 5 lit. a. Z przepisu tego wynika, że kurator oświaty jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. Analiza pozostałych przepisów tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że kurator występuje jako organ wyższego stopnia w sprawach zakładania szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne (art. 58 ustawy), a także odmowy wpisu (art. 82 ust. 4 ustawy) lub wykreślenia z ewidencji (art. 83 ustawy) szkoły niepublicznej. Wydanie zaświadczenia, o które wnosi strona, nie mieści się w żadnej w powyższych kategorii spraw, tym bardziej, że nie jest w żaden sposób związane z kompetencjami kuratora oświaty określonymi w art. 31 ustawy o systemie światy. Wskazując, że Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w [...] jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego - in fine pisma wyrażono pogląd, iż zarówno przedmiot jak i podmiot, którego dotyczy postępowanie nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 31 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty. Skoro żaden szczególny przepis nie określa organu wyższego stopnia w sprawach tego rodzaju, zatem właściwość instancyjną należy ustalić na podstawie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Należało zatem przekazać zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], jako organowi właściwemu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podziela oceny przestawionej w powyższym piśmie. Według Kolegium nie można pominąć unormowań art. 31 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że kurator oświaty bada potrzeby nauczycieli w zakresie doskonalenia oraz inicjuje i koordynuje działania związane z doskonaleniem nauczycieli, współdziałając z organami prowadzącymi szkoły i placówki, a także może podejmować działania wspomagające materialnie i organizacyjnie doskonalenie nauczycieli, w szczególności promować nowatorstwo dydaktyczno-wychowawcze. Ponadto niewątpliwie sprawowanie nadzoru pedagogicznego (art. 31 ust. 1 pkt 1 ) jest podstawowym (choć nie jedynym) zadaniem kuratora oświaty. Nadzorowi pedagogicznemu kuratora oświaty podlegają wszystkie szkoły i placówki publiczne - z wyjątkiem tych szkół i placówek publicznych, które z mocy szczególnych przepisów ustawy podlegają nadzorowi innych organów, tzn. właściwych ministrów resortowych bądź organów podporządkowanych tym ministrom (vide: art. 32a, 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 2a). Jednakże należy zauważyć, że nawet w szkołach "resortowych" - jak szkoły artystyczne, rolnicze lub szkoły przy schroniskach dla nieletnich, zakładach poprawczych i zakładach karnych - kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny w zakresie nauczania przedmiotów ogólnokształcących. W rozpatrywanej sprawie strona domaga się wydania zaświadczenia, które w swojej treści odnoszą się również do oceny realizacji świadczonej przez nią usługi szkoleniowej, co mieści się w przypisanej Kuratorowi kompetencji wymienionej w art. 31 ust. 1 pkt 9 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], [...] Kurator Oświaty we Wrocławiu wniósł o uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za podmiot właściwy do rozpatrzenia zażalenia [...]. W uzasadnieniu Kurator wyjaśnił, że art. 31 ust. 1 p-kt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty jednoznacznie ogranicza jego zadania jako organu wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie do spraw szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. Skoro Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologicznego i Doradztwa Metodycznego w [...] (który zawarł z [...] umowę cywilno-prawną o świadczenie konkretnej usługi) niespornie jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego to okoliczność ta, w świetle cytowanego przepisu, przesądza o braku kompetencji przypisywanych kuratorowi przez wnioskujące Kolegium. W kontekście związania [...] z Powiatowym Ośrodkiem Poradnictwa Psychologiczno - Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego, umową cywilno-prawną [...] Kurator Oświaty dodatkowo zarzucił, że także jej istota wyklucza nadzór kuratora oświaty w oparciu o - cytowane przez strony -przepisy prawa oświatowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wniosek SKO w [...] dotyczy właściwości organu II instancji do rozpoznania zażalenia strony na postanowienie Starosty [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Starosta [...] jest organem samorządu terytorialnego, a zatem stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż ustawy szczególne nie stanowią w tym przypadku inaczej. Za taką ustawę szczególną nie może być uznana ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż w myśl art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ ustawy kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. W przedmiotowej zaś sprawie Starosta [...] zaskarżonym postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia w sprawie, której stroną umowy był Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doradztwa Metodycznego w [...], który to Ośrodek nie jest szkołą ani też placówką niepubliczną w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a/ powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty. Z uchwały Zarządu [...] z dnia 7 stycznia 2014 r., Nr 160/2014 wynika, że Powiatowy Ośrodek Poradnictwa Psychologicznego jest jednostką budżetową Powiatu [...], a zatem jest placówką publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, do której ostatnio powołany przepis nie ma zastosowania. Uprawnienia Kuratora Oświaty, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty, nie wynikają też z pozostałych przytoczonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przepisów ustawy, gdyż art. 31 ust. 1 pkt 1 dotyczy sprawowania nadzoru pedagogicznego, a art. 31 ust. 1 pkt 9 określa badanie potrzeb nauczycieli w zakresie doskonalenia zawodowego. Okoliczność zaś, iż Kurator Oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny na podstawie art. 32a, 35 ust. 1 pkt 1 i 35 ust. 2a ustawy o systemie oświaty nie oznacza, iż z tego tytułu posiada uprawnienia do wykonywania zadań organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.