II GW 35/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Myślenickiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Myślenickiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. B. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza energetycznego postanawia wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpoznania wniosku P. B. Wnioskiem, który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 11 sierpnia 2017 r., Zarząd Powiatu Myślenickiego wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku P. B. (inwestora) "o zezwolenie na budowę nawiązania z rur RHPDE 40/3,7 mm od istniejącej studni ORANGE do istniejącego słupa elektroenergetycznego w obrębie pasa drogowego ul. Piłsudskiego (dz. 1138/2 obr. 3) w Myślenicach". Zarząd Powiatu Myślenickiego wskazał we wniosku następujący stan sprawy. W dniu 31 października 2016 r. wpłynął do tego organu (działającego przez Zarząd Dróg Powiatowych w Myślenicach) wspomniany wyżej wniosek o uzgodnienie lokalizacji rozwiązania telekomunikacyjnej linii światłowodowej w obrębie pasa drogowego ul. Piłsudskiego w Myślenicach – w części, w której działka ta stanowi odcinek wielopoziomowego skrzyżowania dróg publicznych. Zarząd, powołując się na art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440; dalej: udp), uznał, że rozpoznanie sprawy należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z uwagi na to pismem z 18 listopada 2016 r. przekazał sprawę GDDKiA. Następnie GDDKiA wszczął postępowanie i wezwał wnioskodawcę (pismo z 29 listopada 2016 r.) do uzupełnienia wniosku przez wskazanie inwestora oraz złożenie pełnomocnictwa podpisanego przez inwestora. Wniosek został uzupełniony w piśmie z 12 grudnia 2016 r. Pismem z 2 stycznia 2017 r. GDDKiA (działający przez Zastępcę Dyrektora Oddziały GDDKiA w Krakowie) zwrócił wniosek Zarządowi Dróg Powiatowych w Myślenicach. GDDKiA stwierdził, że wspomniany wniosek dotyczy działki stanowiącej pas drogowy ul. Piłsudskiego w Myślenicach, to jest drogi powiatowej K 1977. Dodał, że działka ta nie znajduje się w zarządzie GDDKiA i że informacja ta została potwierdzona w ewidencji nieruchomości Starostwa Powiatowego w Myślenicach, które w wykazie podmiotów i działek z 15 grudnia 2016 r. wskazało, że działka 1138/2 jest wpisana jako Skarb Państwa. Mimo przekazania (zwrócenia) wniosku, Zarząd Powiatu Myślenickiego stwierdził, że nie uznaje się właściwym do załatwienia sprawy. Wskazał bowiem, że działka 1138/2 obr. 3, na której ma być zlokalizowana inwestycja, powstała z podziału działki 1138 dla potrzeb inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 wraz z węzłem drogowym z ul. Piłsudskiego w ciągu drogi krajowej nr 7 tj. rozbudowa lewej jezdni drogi krajowej nr 7 GP od km 697+100 do km 697+870 wraz z przebudową ul. Mostowej i skrzyżowania ul. Mostowej z ul. Piłsudskiego w Myślenicach" i w związku z tym znalazła się w obszarze węzła drogowego drogi krajowej nr 7, zarządzanej przez GDDKiA. Zarząd Powiatu Myślenickiego stwierdził również, że podział dz. 1138 na dz. 1138/1 i 1138/2 został zatwierdzony decyzją Wojewody Małopolskiego nr 4/07 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z 14 grudnia 2007 r. Z decyzji tej wynika, że wspomniane działki obowiązany był przejąć inwestor, czyli GDDKiA, w ramach zarządzania docelowo całością rozbudowanego węzła komunikacyjnego. Decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W pkt VII tej decyzji Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, GDDKiA otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące dotychczas własność Skarbu Państwa oraz nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa na cele budowy drogi. Zarząd Powiatu Myślenickiego wskazał przy tym, że w oświadczeniu z 30 grudnia 2009 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane GDDKiA potwierdziła prawo do dysponowania działką 1138/2, wskazując jako podstawę tego prawa decyzję nr 4/07 Wojewody Małopolskiego. Konkludując Zarząd Powiatu Myślenickiego stwierdził, że skoro działka nr 1138/2 znajduje się w obszarze skrzyżowania wielopoziomowego, czyli w obszarze węzła drogowego zdefiniowanego w art. 4 pkt 9 udp i ma do niej zastosowanie art. 25 udp, to wniosek P. B. powinien zostać rozpoznany przez GDDKiA. W piśmie z 13 października 2017 r. GDDKiA podtrzymał stanowisko, że jest niewłaściwy do rozpoznania wniosku P. B. Zdaniem GDDKiA, jego właściwość w tej sprawie nie może wynikać z faktu położenia działki 1138/2 i uznania jej za odcinek wielopoziomowego skrzyżowania dróg publicznych, to jest drogi powiatowej i drogi krajowej S-7 Kraków - Myślenice. We wskazanym przez Zarząd Powiatu Myślenickiego art. 25 udp zakres kompetencji podmiotu zarządzającego został ściśle określony i nie obejmuje on kwestii związanych z uzgodnieniem w zakresie objętym wnioskiem P. B. GDDKiA wskazał ponadto, że dotychczas nie przejął zarządzania odcinkiem drogi, której dotyczy wniosek o zezwolenie na lokalizację przyłącza sieci teletechnicznej. W szczególności nie wykonywał żadnych czynności faktycznych związanych z utrzymaniem przedmiotowego odcinka drogi powiatowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór kompetencyjny dotyczy bowiem sprawy z wniosku P. B. o wydanie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: udp) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Piłsudskiego w Myślenicach (działka ewidencyjna 1138/2, obr. 3). Tego rodzaju zezwolenie przyjmuje formę decyzji administracyjnej i jest wydawane przez zarządcę drogi. Z dokumentów przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że działka ewidencyjna 1138/2, obr. 3 w Myślenicach stanowi część wielopoziomowego skrzyżowania (węzła drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 lit. b udp) dróg publicznych - drogi powiatowej K 1977 i drogi krajowej nr 7. Zgodnie z art. 25 ust. 1 udp budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. W piśmiennictwie wskazuje się, że użyte w tym przepisie wyrażenie "ochrona skrzyżowania" oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia skrzyżowania, obniżenia klas krzyżujących się dróg, ograniczenia ich funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (zob. komentarz do art. 25 udp, [w:] R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, 2012, LEX). Niewątpliwie prowadzenie robót w pasie drogowym, czy umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - o czym mowa jest w art. 40 ust. 2 udp - może powodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Wobec tego wzgląd na ochronę skrzyżowania wymaga, aby rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 udp, należało do kompetencji zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Wniosek P. B. dotyczył zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w ramach skrzyżowania drogi powiatowej i drogi krajowej. W świetle powyższych rozważań, do rozpoznania tego wniosku jest zatem właściwy zarządca drogi krajowej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 udp zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 udp, jednak nie mają one zastosowania w okolicznościach sprawy, która ma być rozpoznana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do rozpoznania wniosku P. B. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. PG