II GW 4/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Powiatowym Zarządem Dróg w A. w sprawie z wniosku R. o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr geod. [...] w obrębie J. postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg w A., jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku R. K. opartego na postawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm. – dalej: u.d.p.), o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr geod. [...] w obrębie J. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wskazał, że w dniu [...] grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) przekazał do Powiatowego Zarządu Dróg w A. wniosek R. K. w sprawie uzgodnienia lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr geod. [...] w obrębie J. Przekazując tenże wniosek GDDKiA wskazał, że działka o nr geod. [...] stanowi własność GDDKiA, ale znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej [...], która na mocy Uchwały nr XXIX/266/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 października 2016 roku została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej na odcinku R. – A. i w myśl art. 10 ust 5a u.d.p. odcinek ten został zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Jednocześnie GDDKiA zaznaczył, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Powyższe w ocenie GDDKiA uzasadnia, że nie jest on organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego urządzenia. Z kolei Powiatowy Zarząd Dróg w A. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. uznając się za organ niewłaściwy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał z powrotem wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Zarząd Dróg w A. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce o nr geod. [...] w obrębie J. jest GDDKiA. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano w szczególności, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa - GDDKiA, została pozyskana na potrzeby realizacji inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi krajowej nr [...] (obwodnicy A.) wraz z niezbędną infrastrukturą i znajduje się w obrębie węzła drogowego, stanowiącego skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] (obwodnicy A.) poprzez łącznice i ronda z drogą powiatową (stanowiącą dotychczasowy przebieg drogi wojewódzkiej nr [...]). Jednocześnie wskazano, że cały węzeł stanowi skrzyżowanie dróg w rozumieniu art. 4 pkt 9 lit. b/ u.d.p. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Problematykę dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej w sprawach załatwianych w drodze decyzji reguluje art. 22 k.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sporem o właściwość lub sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia indywidualnej sprawy (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad twierdzi, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w A. jest organem właściwym do załatwienia wniosku R. K. o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w obrębie J. Warunkiem wydania przez NSA orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji należącej do zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu wynika, że spór może mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy przez organ administracji publicznej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zaistniały spór odnosi się do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej, zatem na cel nie związany z budową, przebudową, remontem lub utrzymaniem drogi. Z treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 wynika, że zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W świetle treści tego przepisu i wniosku R. K. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego mogłoby być wskazanie organu właściwego do wydania decyzji zezwalającej na wejście i umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w obrębie J., stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymanej następnie decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Na podstawie tych decyzji została utworzona działka [...], której dotyczy spór kompetencyjny, w związku z budową obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...]. Uchwałą sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 października 2016 r., nr XXIX/266/16 droga krajowa nr [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Działka nr [...] położona jest w ciągu drogi nr [...] (dawnej wojewódzkiej na odcinku R. – A.), w sąsiedztwie ronda tworzącego połączenie z drogą krajową oraz innymi drogami powiatowymi nr [...] i [...] w ramach węzła drogi krajowej "J.". W sprawie nie jest kwestionowany fakt, że na odcinku, którego dotyczy wniosek R. K. droga nr [...] ma status drogi powiatowej. W takim stanie faktycznym NSA stwierdza, że spór kompetencyjny może zaistnieć tylko między organami administracji publicznej. Wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest dla NSA wiążący, co oznacza, że Sąd nie może wypowiadać się w innym zakresie niż wskazany w treści wniosku, zatem nie może rozstrzygać w stosunku do innego podmiotu (organu) niż wskazany we wniosku. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego jest zarządcą drogi. Na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcami dróg, a więc organami z art. 19 ust. 1 u.d.p. dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Natomiast na mocy art. 21 ust. 1 u.d.p. organ będący zarządcą drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej jaką jest zarząd drogi, utworzonej w trybie określonym przepisami prawa. Zarząd drogi nie jest organem, podobnie jak dyrektor takiej jednostki pomocniczej, zatem nie może między nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad powstać spór kompetencyjny. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w A. nie jest organem, chociaż może mieć uprawnienia do wydawania decyzji, ale te wynikają z art. 21 ust. 1a u.d.p. albo z mocy ustawy może mieć kompetencje samoistne zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. W żadnej grupie tych uprawnień nie mieści się możność działania za zarządcę drogi jako organ administracji drogowej, któremu ustawa przyznaje kompetencje prowadzenia sporu o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Z tych powodów należało postanowić jak w sentencji.