II GW 41/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 grudnia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Głównym Inspektorem Transportu Drogowego a Starostą Olkuskim w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego postanawia: wskazać Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W dniu 19 grudnia 2019 r. wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, GITD) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Olkuskim a Inspektorem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Wnioskodawca wniósł o wskazanie Starosty Olkuskiego jako organu właściwego. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu oraz dołączonej dokumentacji wynika, że [...] sierpnia 2014 r. zostało udzielone Ł. K. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy na czas nieoznaczony, a [...] sierpnia 2014 r. licencja wspólnotowa na wykonywanie zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na 5 lat. Obie decyzje zostały wydane przez GITD. W dniu [...] sierpnia 2019 r. licencja wspólnotowa wygasła w związku z upływem terminu na jaki została wydana. Ł. K. zwrócił się do Starosty Olkuskiego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Starosta Olkuski, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przekazał powyższy wniosek Inspektorowi. GITD wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podając, że zgodnie treścią art. 11 ust. 2a oraz ust. 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) doszło do zmiany właściwości organu nie tylko w sprawach wprost wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2 u.t.d. Wykładnia językowa art. 11 ust. 2a i 2b u.t.d. nakazuje traktować obowiązek przekazania akt sprawy związanych z zezwoleniem we wszystkich płaszczyznach funkcjonowania udzielonego zezwolenia, o ile zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Od momentu przekazania akt sprawy Inspektor nie dysponuje już materiałem dowodowym, ani żadnymi wydanymi przez siebie decyzjami związanymi z zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Olkuski wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez przedsiębiorcę wniosku w sprawie wygaszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie przewozu rzeczy. Starosta wskazał na treść art. 11 ust. 2a i 2b u.t.d., który to przepis przewiduje, że jeżeli dojdzie do utraty uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej, wówczas organem właściwym do wydania wypisu lub wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego przez GITD będzie nie organ wydający zezwolenie na ogólnych zasadach wynikających z art. 11 ust. 2 u.t.d., lecz starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Nie skutkuje to jednak tym, że starosta staje się w ten sposób organem wydającym zezwolenie w rozumieniu u.t.d., bowiem jest on w tym przypadku tylko organem właściwym do wydania wypisu lub wypisów z zezwolenia wydanego przez GITD. Starosta wniósł o wskazanie Inspektora jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., następuje w drodze decyzji. Właściwość rzeczowa to upoważnienie organu do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw. Stosownie do przepisu art. 20 k.p.a. ten rodzaj właściwości należy ustalać na podstawie przepisów o zakresie działania danego organu. Ustalenie, jaki organ jest właściwy rzeczowo w danej kategorii spraw, wymaga zawsze sięgnięcia do aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i w odpowiedzi na ten wniosek, organy pozostające w sporze powołują się na treść art. 7 oraz art. 11 ust. 2a u.t.d. Zatem konieczne jest odniesienie się do treści tych przepisów i rozważenie, czy mają one i w jaki sposób zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustawa o transporcie drogowym w art. 7 reguluje kwestie właściwości organów w sprawach: udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany oraz zawieszenia lub cofnięcia następujących uprawnień: zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej, a także licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W art. 7 u.t.d. właściwość organów uregulowana została bardzo szczegółowo, poprzez enumeratywne wyliczenie możliwych rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść przed wymienionymi w tym przepisie organami. Istotne jest, że ustawodawca w art. 7 u.t.d. bardzo dokładnie wymienił, w których konkretnie sprawach właściwy jest jaki organ, przy czym: a) art. 7 ust. 2 u.t.d. stanowi o udzieleniu, odmowie udzielenia, zmianie oraz zawieszeniu lub cofnięciu zezwolenia; b) art. 7 ust. 3 stanowi już tylko o udzieleniu, odmowie udzielenia, zmianie lub cofnięciu zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w postanowieniach NSA z 18 lutego 2020 r. (sygn. akt II GW 33/19 oraz sygn. akt II GW 40/19), iż założyć należy, że racjonalny ustawodawca wymieniając poszczególne rozstrzygnięcia, które mogą zapaść przed konkretnymi organami świadomie nie wymienił tam stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W związku z powyższym w sprawie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie. W rozpoznawanej sprawie decyzję w I instancji wydał Inspektor, zatem to ten organ będzie właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organ powołał się na art. 11 ust. 2a u.t.d. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku utraty uprawnień wynikających z licencji wspólnotowej organem właściwym do wydania wypisu lub wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego przez organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Zwrócić należy jednak uwagę, że przepis ten reguluje tylko kwestię wydawania wypisu lub wypisów. Z przepisu tego nie wynika, że organ tam wskazany staje się właściwy we wszystkich sprawach dotyczących zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Inspektora, że o właściwości Starosty w tej sprawie świadczy również treść art. 11 ust. 2b u.t.d. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2a organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 u.t.d., przekazuje akta sprawy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o utracie uprawnień stała się ostateczna. Sam obowiązek przekazania akt nie świadczy o zmianie właściwości organów, ma jedynie umożliwić wydawanie wypisów, o których stanowi art. 11 ust. 2a. W przypadku kiedy zaistnieje taka potrzeba, nie ma przeszkód, aby akta administracyjne zostały przekazane z powrotem do organu, który wydał decyzję w I instancji i zgodnie art. 162 § 1 k.p.a. mógł jako właściwy stwierdzić jej wygaśnięcie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy w ramach rozstrzyganego sporu o właściwość jest Główny Inspektor transportu Drogowego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.