II GW 45/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta S. z dnia 12 grudnia 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpoznania wniosku A.J. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w S. postanawia wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: GDDKiA) poprzez wskazanie GDDKiA jako organ właściwy do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku A.J. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w S. w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem w tymże pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta S. wskazał, że w dniu 4 grudnia 2014 r. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. - działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., przekazał do Urzędu Miasta wniosek A.J. w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego. Przekazując tenże wniosek, Kierownik Rejonu GDDKiA powołał się na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej: u.d.p., który stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Prezydenta Miasta S., wskazany art. 10 ust. 5 u.d.p. odnosi się do sytuacji, gdy na pewnym odcinku istniejącej drogi jej dotychczasowy przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Norma wynikająca z tego przepisu nie ma natomiast zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg. Prezydent Miasta wskazał, że stosownie do unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 24 marca 2010 r., ul. P. w S. jest fragmentem drogi krajowej nr 12. Wnioskodawca podniósł również, że w dniu planowanego zajęcia pasa drogowego (tj. 28 listopada 2014 r.) nie była jeszcze prawomocna decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2014 r. pozwalająca na użytkowanie drogi ekspresowej S8 Wrocław - Warszawa odc. węzeł S. Południe - węzeł Łask, a zatem Prezydent Miasta S. nie był zarządcą ul. P. w S. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w S. jest Prezydent Miasta S. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że odcinek drogi publicznej - ul. P. był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi krajowej nr 12, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr 12. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 u.d.p., zastąpiony odcinek drogi uzyskał z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Niezależnie od powyższego stwierdził, że z uwagi na wnioskowany termin prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z umieszczeniem przyłącza wodociągowego, to jest 28 listopada 2014 r., merytoryczne postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem przyłącza wodociągowego, pozostaje bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.J. o udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. P. w S. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza wodociągowego do działki o numerze ewidencyjnym 157. Zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W świetle tegoż przepisu oraz wniosku A.J. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Ostatnio wskazany przepis przesądza, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p., w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych. Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że istotny w sprawie fragment ul. P. w S. stanowił fragment drogi krajowej (nr 12), w rozumieniu art. 5 u.d.p. Nie jest też kwestionowane, że ostateczną decyzją Wojewody Ł. z dnia 1 września 2011 r. (nr 235/11) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S8 na odcinku węzeł Walichnowy - węzeł Wrocław (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 5 (węzeł S. Południe - węzeł Łask) wraz infrastrukturą. Niesporne jest również to, że w dniu 28 listopada 2014 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr 329/I/2014 o udzieleniu GITD pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 na odcinku 5 m.in. wraz z określonymi łącznikami drogowymi, a także to, że wspomniany odcinek drogi ekspresowej został udostępniony dla ruchu pojazdów w dniu 29 listopada 2014 r. W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm IV kadencji, druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg wymagał pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie zmiany kategorii drogi z mocy prawa. W niniejszej sprawie dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 12 (ul. P. w S.) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej nr 12 (łącznikiem do drogi ekspresowej S8), który został oddany do użytkowania. Zatem sporny odcinek ul. P. (stanowiący dotychczas odcinek drogi krajowej nr 12) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, co pozbawiło go z mocy prawa dotychczasowej kategorii i został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarządcą tej drogi gminnej jest - stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. - Prezydent Miasta S. Wskazane wyżej uzyskanie przez drogę kategorii drogi gminnej nastąpiło z mocy prawa (art. 10 ust. 5 u.d.p.) z datą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi. Z tego względu dla określenia organu właściwego w sprawie administracyjnej nie ma wpływu fakt, że w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 24 marca 2010 r. ul. P. w S. (odcinek od granicy miasta do ul. J.) nadal figuruje jako fragment drogi krajowej nr 12. W tym zakresie przebieg dróg krajowych wskazany w przywołanym rozporządzeniu jest niewątpliwie nieaktualny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju sytuacja może wprowadzać w błąd nie tylko organy administracji publicznej, ale przede wszystkim podmioty zainteresowane uzyskaniem zgody na zajęcie pasa drogowego określonej drogi, co nie powinno mieć miejsca w praworządnym państwie. Bieżące aktualizowanie przez ministra właściwego do spraw transportu (w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 5 ust. 3 u.d.p.) przebiegu dróg krajowych wraz z postępem oddawania do użytkowania nowych dróg zastępujących dotychczasowe fragmenty dróg krajowych - niewątpliwie przyczyniłoby się do poprawy zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto mogłoby zapobiec sporom kompetencyjnym i kosztom związanym z ich rozstrzyganiem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.