II GW 49/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego podmiotu wpisanego do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wnioskiem z 17 maja 2021 r. Marszałek Województwa Śląskiego zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, w sprawie podmiotu A. Sp. z o.o. w W. wpisanego do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, poprzez wskazanie jako właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego Marszałka Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 17 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1409 ze zm.; dalej jako: u.p.z.) do zadań samorządu województwa w zakresie polityki rynku pracy należy prowadzenie rejestru agencji zatrudnienia oraz wydawanie certyfikatów o dokonaniu wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Na tej podstawie w dniu [...] lutego 2019 r. do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia wpisano A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. przy ul. [...] [...]. Następnie dnia [...] grudnia 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Śląskiego pozyskał z rejestru przedsiębiorców KRS informację o zmianie siedziby i adresu podmiotu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] [...] lok [...]. Działając zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. spółka została wezwana do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, określonego w art. 19e ust. 1 pkt 1 u.p.z. poprzez złożenie formularza wniosku o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia w terminie 7 dni. W związku z upływem zakreślonego terminu w dniu [...] lutego 2021 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach przekazał akta do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, ponieważ właściwym dla siedziby podmiotu – W., ul. [...] [...]/[...], zgodnie z informacją zamieszczoną w rejestrze przedsiębiorców KRS, jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu stwierdził, że aktualna siedziba Spółki mieści się poza obszarem Województwa Śląskiego, co stanowi trwałą przeszkodę do orzekania w sprawie przez Marszałka Województwa Śląskiego. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że [...] lutego 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Mazowieckiego, wezwał Spółkę, która ma siedzibą w W. do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, poprzez złożenie wniosku o zmianę danych. Podmiot nie wywiązał się z powyższego obowiązku, wobec czego w dniu [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie odesłał akta agencji zatrudnienia do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach wskazując, że niezłożenie przez podmiot A. Sp. z o.o. informacji o zmianie danych w zakresie adresu siedziby stanowi naruszenie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia oraz uniemożliwia Wojewódzkiemu Urzędowi w Warszawie dokonanie zmiany wpisu w Systemie Teleinformatycznym Obsługi Rejestrów (STOR) oraz wydanie certyfikatu potwierdzającego zmianę wpisu. Ponadto poinformował, że przekazanie sprawy przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach do rozpatrzenia przez Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie jest sprzeczne z dotychczasową procedurą stosowaną w analogicznych przypadkach, o czym może świadczyć treść korespondencji elektronicznej z pracownikiem Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii. W myśl stosowanej dotąd praktyki, tj. dopóki nie dojdzie, wskutek pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę danych, do przeniesienia wpisu agencji zatrudnienia na ewidencję innego województwa (Wojewódzkiego Urzędu Pracy), właściwy w sprawie jest Wojewódzki Urząd Pracy, w którego ewidencji podmiot nadal pozostaje w Systemie Teleinformatycznym Obsługi Rejestrów (STOR) i który jako jedyny posiada techniczną możliwość wykreślenia agencji zatrudnienia z ww. rejestru. Zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ze względu na decyzję SKO w Katowicach z dnia [...] października 2020 r., nr [...], wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Śląskiego, obarczone jest ryzykiem jej uchylenia przez organ odwoławczy. W związku powyższym Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie jako właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie, działającego w imieniu Marszałka Województwa Mazowieckiego. W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdził, że przekazanie przez Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach akt sprawy spółki prowadzącej agencję zatrudnienia, zarejestrowanej w rejestrze agencji zatrudnienia (KRAZ), nastąpiło w związku z pozyskaniem przez WUP w Katowicach informacji o zmianie siedziby spółki. Jak wynika z KRS, w dacie [...] września 2020 r. został ujawniony adres siedziby spółki w W. przy ul. [...] [...] lok. [...] ([...]-[...]). Przekazując sprawę, WUP w Katowicach powołał się na art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W przekazanych dokumentach, dotyczących przedmiotowej spółki, nie było wniosku o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Podmiot ten nie wystąpił ze stosownym wnioskiem, pomimo obowiązku nałożonego na agencje zatrudnienia przepisem art. 19e ust. 1 pkt 1 u.p.z. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, zaś nieusunięcie naruszenia w wyznaczonym przez organ terminie stanowi obligatoryjną przesłankę do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia w trybie art. 18m ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy. Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że spółka nie przesłała wymaganego wniosku o zmianę danych, zawierającego informację o zmianie siedziby spółki z B. na [...] W., a także nie usunęła naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, polegającego na niepoinformowaniu Marszałka Województwa o zmianie danych w zakresie adresu siedziby – pomimo dwukrotnego wezwania. Wojewódzki Urząd Pracy w Warszawie pozbawiony został zatem możliwości dokonania stosowanej zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia i wydania spółce certyfikatu potwierdzającego prowadzenie agencji zatrudnienia na terenie województwa mazowieckiego. W odniesieniu do przekazania sprawy związanej ze zmianą siedziby podmiotu i związanej z tym właściwości, organ wskazał, że w rejestrze agencji zatrudnienia utrwaliła się praktyka polegająca na rozpatrywaniu sprawy na wniosek strony. W celu dokonania zmiany danych, związanej ze zmianą siedziby podmiotu oraz w celu wydania stosowanego/ych certyfikatu/ów uwzględniającego/ych, potrzebny jest prawidłowo wypełniony wniosek strony o zmianę danych w KRAZ. Ze zmianą danych w zakresie siedziby wiąże się również przeniesienie sprawy na ewidencję innego organu prowadzącego rejestr agencji zatrudnienia (przeniesienie z jednego Wojewódzkiego Urzędu Pracy do innego Wojewódzkiego Urzędu Pracy). Brak takiego wniosku dotychczas skutkował niedokonaniem zmiany w ww. rejestrze i koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Organ podniósł, iż przyjęło się, że organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru jest Wojewódzki Urząd Pracy, w którego ewidencji podmiot pozostał w związku z brakiem możliwości przekazania sprawy do innego organu. Marszałek Województwa Mazowieckiego podkreślił, że dokonanie zmiany danych w systemie elektronicznym w zakresie zmiany siedziby podmiotu (w tym przekazanie wpisu do innego województwa) następuje wyłącznie na podstawie wniosku o zmianę danych, który jest udostępniany do edycji/przekazywany przez Wojewódzki Urząd Pracy, na którego ewidencji podmiot pozostawał do tej pory, tj. do momentu złożenia takiego wniosku innemu Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy, który tej zmiany powinien dokonać. W konsekwencji wpisać aktualne dane i wydać potwierdzający zmianę danych certyfikat może ten Wojewódzki Urząd Pracy, któremu udostępniono w systemie wniosek podmiotu z właściwie zaznaczoną opcją w rubryce "Województwo", a usunąć wpis z elektronicznego rejestru agencji zatrudnienia może tylko ten Urząd, który jako ostatni wydał podmiotowi certyfikat/y o dokonaniu wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak prawidłowego wniosku o zmianę danych spółki uniemożliwia obecnie Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Warszawie przeniesienie wpisu tego podmiotu do województwa mazowieckiego, a w przypadku wydania decyzji o wykreśleniu ww. podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia pozbawia tut. Urząd technicznej możliwości usunięcia wpisu z ww. rejestru. W świetle obowiązujących przepisów, gdzie do zmiany danych potrzebny jest wniosek podmiotu zawierający informację o nowym, aktualnym adresie jego siedziby, dysponentem wpisu podmiotu A. Sp. z o.o. jest Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach, który w sytuacji nieusunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19e ust. 1 pkt 1 u.p.z., powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia spółki z rejestru agencji zatrudnienia, a po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o wykreśleniu, dokonać wykreślenia wpisu podmiotu z elektronicznego rejestru agencji zatrudnienia (KRAZ). Organ podkreślił również, że w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy procedura przekazania sprawy do innego województwa w związku ze zmianą siedziby podmiotu nie została precyzyjnie opisana. Zgodnie z art. 18d ust. 1 u.p.z. rejestr prowadzi marszałek województwa właściwy dla siedziby podmiotu ubiegającego się o wpis. Natomiast w myśl art. 18g ust. 2 tej ustawy wpisem do rejestru jest również wykreślenie albo zmiana wpisu. Jak stanowi z kolei art. 18j ust. 2 u.p.z. zmiana miejsca zamieszkania lub siedziby podmiotu podlega wpisowi do rejestru prowadzonemu przez marszałka województwa, który będzie właściwy po zmianie. W razie niewłaściwego przekazania informacji o zmianie, marszałek województwa przekazuje niezwłocznie akta ewidencyjne do marszałka województwa właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania lub siedzibę. Użyte w art. 18j ust. 2 u.p.z. sformułowanie wskazuje na szczególną sytuację, jaką jest niewłaściwe przekazanie informacji o zmianie i tylko w takich okolicznościach wspominana jest w ustawie konieczność przekazania akt ewidencyjnych do marszałka województwa właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania lub siedzibę. Konkludując Marszałek Województwa Mazowieckiego stwierdził, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dość precyzyjnie regulują postępowanie organu w przypadkach podobnych do sprawy przedmiotowej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego, a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie wskazania właściwości miejscowej organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Wyżej wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Okolicznością bezsporną w sprawie, ustaloną przez Marszałka Województwa Śląskiego i niepodważaną przez Marszałka Województwa Mazowieckiego jest to, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wpisana przez Marszałka Województwa Śląskiego do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, ma obecnie siedzibę w W. Zgodnie z art. 18m ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.), wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia dokonuje marszałek województwa w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei według art. 18d ust. 1 u.p.z. rejestr agencji zatrudnienia prowadzi marszałek województwa właściwy dla siedziby podmiotu ubiegającego się o wpis, a wpisem do rejestru jest również wykreślenie albo zmiana wpisu (art. 18g ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia). W takim przypadku właściwość miejscowa ustalana jest zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy właściwość jest ustalana według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W omawianej sytuacji trzeba mieć dodatkowo na względzie także treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 18d ust. 1 w zw. z art. 18g ust. 2 u.p.z., która wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z aktualną siedzibą podmiotu prowadzącego agencje zatrudnienia. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skoro okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż A. Sp. z o.o., prowadząca agencję zatrudnienia ma aktualną siedzibę w Warszawie, to organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wykreślenia tego podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.