II GW 9/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Jędrzejowskiego z dnia 16 stycznia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Jędrzejowskim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi dojazdowej postanawia: oddalić wniosek. Pismem z 16 stycznia 2024 r. Starosta Jędrzejowski (wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do unieważnienia projektu stałej organizacji ruchu dla drogi dojazdowej ([...] od km [...] do km [...]) w gminie Jędrzejów. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że z pismem z dnia 10 października 2023 r. GDDKiA przekazał do Starosty Jędrzejowskiego wniosek M. K. (strona) z dnia 8 sierpnia 2023 r. o unieważnienie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi dojazdowej [...], znajdującej się na działce nr [...] (obręb Ł., gm. Jędrzejów). Z pisma GDDKiA wynika, że przedmiotowy odcinek drogi po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania w dniu 1 lipca 2005 r. obwodnicy miasta Jędrzejowa stanowi starodroże drogi krajowej nr [...], która na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stała się drogą gminną. Starosta Jędrzejowski po zapoznaniu się z nadesłaną dokumentacją uznał, że po wybudowaniu "drogi krajowej S7" na odcinku Jędrzejów – granica województwa świętokrzyskiego, przedmiotowy odcinek drogowy znajduje się "w sieci dróg dojazdowych do drogi krajowej S7, a zarazem stanowi część drogi serwisowej/technicznej zlokalizowanej wzdłuż (i w pasie drogowym) drogi krajowej S7 od węzła Jędrzejów Południe do m. Wodzisław". Wnioskodawca wskazał również, że sporna działka, stanowiąca część starodroża, została następnie objęta kolejną inwestycją, zgodnie z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr 1/12 z dnia 2 maja 2012 r., i aktualnie znajduje się "w ciągu drogi serwisowej/technicznej (w pasie drogowym drogi S7) zlokalizowanej po prawej stronie drogi S7 (kierunek Jędrzejów-Wodzisław) na długości ok. 20 km od m. M. do granicy województwa świętokrzyskiego". Starosta Jędrzejowski wskazał również, że zawarte pomiędzy GDDKiA a Burmistrzem Jędrzejowa porozumienie z dnia 10 marca 2020 r. nie daje podstaw do zarządzania ruchem na przedmiotowym odcinku drogi przez Burmistrza ze względu na "brak umocowania prawnego w tym zakresie". Mając powyższe na uwadze, wnioskodawca pismem z dnia 2 listopada 2023 r. odesłał wniosek strony do GDDKiA, który następnie pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. skierowanym do Starosty Jędrzejowskiego podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 października 2023 r., dołączając dodatkowo decyzję z dnia 17 listopada 2023 r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Kielcach. Starosta Jędrzejowski podniósł także, że działka nr [...], określana jako droga [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (podstawę wpisu w odpowiedniej księdze wieczystej stanowi decyzja Wojewody Świętokrzyskiego nr 1/12 z dnia 2 maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi pn. "Budowa drogi ekspresowej S-7 odcinek Jędrzejów – granica województwa świętokrzyskiego"). Zdaniem wnioskodawcy powyższa działka, stanowiąca część starodroża po wybudowaniu obwodnicy Jędrzejowa, została objęta kolejną inwestycją w latach 2012-2017. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Starosty Jędrzejowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o unieważnienia projektu stałej organizacji ruchu na drodze dojazdowej [...] położonej w gminie Jędrzejów. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że biorąc pod uwagę skomplikowany stan sprawy, do wykazania zmian kategorii dróg konieczne stało się dokonanie szczegółowej analizy historycznej w zakresie przebiegu i etapowania inwestycji, analizy graficznej powiązań oraz zmiany układu drogowego, a także analizy prawnej wykazującej, jak z mocy prawa zmieniała się kategoria poszczególnych dróg w nawiązaniu do realizacji nowych odcinków drogowych oraz zastępowania nimi dróg istniejących. W ocenie GDDKiA wyniki tak przeprowadzonej analizy wykazały, iż sporny odcinek drogi (wybudowany w latach 2003-2005), obejmujący drogę dojazdową [...], stał się w 2005 r. z mocy prawa (art. 10 ust. 5 u.d.p.) drogą gminną ("część działki o nr ewid. [...]") i stan ten trwa do dnia dzisiejszego, natomiast w ramach kolejnej inwestycji (II etap realizacji obwodnicy Jędrzejowa związany z budową drogi S-7), realizowanej w latach 2012-2017, doszło jedynie do przerwania ciągłości "części odcinka dróg gminnych" ("w ciągu drogi dojazdowej [...]) i jego "uciąglenia" przez przebudowę, w wyniku której wybudowano połączenie układu lokalnego (w tym spornego fragmentu drogi gminnej) z drogą ekspresową S-7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie merytoryczne tego rodzaju sporu prawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu w sprawach sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz orzeka – zgodnie z zasadą ogólną (art. 133 § 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.) – na podstawie akt sprawy. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wywołanej sporem kompetencyjnym lub sporem o właściwość należy zatem do organów będących stronami postępowania. Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne mogą stać się podstawą do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny określenia prawidłowej wersji wykładni i zastosowania na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej regulacji kompetencyjnych, które stanowią przedmiot sporu organów administracji publicznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie może również zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie (a zatem spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa), nie można mówić o powstaniu sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Przedłożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego wykazuje poważne braki i niespójności w zakresie ustalenia podstawy faktycznej, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzenie, że strony postępowania pozostają, w świetle art. 4 p.p.s.a., w realnym, aktualnym i konkretnym sporze co do sposobu rozumienia i stosowania relewantnej regulacji kompetencyjnej. Analiza przedłożonych przez wnioskodawcę akt sprawy dowodzi jednoznacznie, że rozstrzygnięcie pozytywne przedmiotowego sporu nie jest możliwe w świetle przedstawionego przez organy stanu faktycznego oraz zaprezentowanej argumentacji prawnej. Przede wszystkim, co nie zostało dostrzeżone przez uczestników postępowania spornego, podstawa prawna oraz treść żądania strony (wniosek o "unieważnienie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi dojazdowej") nie została w sposób wystarczający i precyzyjny wyjaśniona na drodze administracyjnej. W szczególności organy nie dokonały zestawienia osnowy wniosku strony z treścią art. 10 ust. 10a-10b i 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784). Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadnicze kompetencje organu zarządzającego ruchem zostały określone w § 3 ust. 1, natomiast organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem – w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. W art. 10 ust. 10 u.p.r.d. wyraźnie przewidziano kompetencję organów sprawujących nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach do nakazywania zmiany organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Na tle powyższej regulacji powstaje zatem zasadnicze pytanie o cel i zakres wniosku strony, w tym o sposób rozumienia żądania "unieważnienia projektu stałej organizacji ruchu". Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest jednak nie projekt organizacji ruchu, lecz akt jego zatwierdzenia przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (zob. § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.), natomiast możliwe rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawionego projektu organizacji ruchu określa § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz organ przeciwny nie wskazały jednak, czy i w jakim zakresie żądanie strony odnosi się do zatwierdzonej i obowiązującej stałej organizacji ruchu na drodze publicznej lub drodze wewnętrznej, a w dalszej kolejności, czy skierowane do organów żądanie zmierza do zmiany zatwierdzonej już organizacji ruchu, czy też stanowi skierowane do organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach żądanie (jako wniosek albo skarga) nakazania zmiany organizacji ruchu (art. 10 ust. 10 u.p.r.d. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Precyzyjne i wyczerpujące wyjaśnienie powyższych wątpliwości jest oczywiście powiązane z obowiązkiem poczynienia szczegółowych, wiarygodnych i pewnych ustaleń w zakresie statusu kategorialnego spornej drogi (obejmującej m.in. działkę nr [...]), gdyż określenie właściwego organu zarządzającego ruchem jest warunkowane ustaleniem kategorii danej drogi (zob. art. 10 ust. 3-7 u.p.r.d. w zw. z art. 2a i art. 5-7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W tym stanie rzeczy, wobec niewykazania, że pomiędzy organami zaistniał realny, aktualny i konkretny spór o kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu (por. np. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 3/24; postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16), Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu wniosku.