II GZ 1028/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 559/16 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi [B.] Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania [A.] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 559/16, orzekając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odmówił [A.] w W. (dalej: [A.]) dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi [B.] Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [A.] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. [A.] legitymację do udziału w postępowaniu wywiodła z § 2 Statutu, w którym wskazano, że podstawowym celem jest integracja organizacji pacjenckich, ochrona praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce i na poziomie międzynarodowym, podnoszenie poziomu ich wiedzy i świadomości społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że [A.] nie wykazała, aby jej udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, miał na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego i był bezpośrednio związany z jej działalnością statutową. Sąd ocenił, że cele statutowe [A.] są w istocie partykularne, natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu [A.] nie wykazała, na czym konkretnie miałaby polegać w niniejszej sprawie ochrona obiektywnego porządku prawnego, a doznałaby wzmocnionej ochrony poprzez jej udział w postępowaniu, co oznacza, że [A.] nie wykazała, iż za jej udziałem w tej sprawie przemawia interes społeczny. W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) [A.] domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 5 lipca 2016 r. i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 9 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nie są spełnione przesłanki dopuszczenia [A.] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, a w konsekwencji niedopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy w analogicznej sprawie toczącej się przed WSA (sygn. akt VI SA/Wa 2690/15) na podstawie takiego samego wniosku [A.] została dopuszczona do udziału w sprawie; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie ogólnych przesłanek dopuszczalności udziału organizacji społecznych w postępowaniu, bez odniesienia się konkretnie do okoliczności dotyczącej [A.] omówionych we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia [A.] argumentowała, że wynik postępowania zainicjowanego skargą [B.] Sp. z o.o. we W. przełoży się na interes pacjentów, a więc na interes ogólnospołeczny. Potwierdzenie interpretacji art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne spowoduje likwidację wielu placówek aptecznych, w których pacjenci zrzeszeni w [A.] zaopatrują się w leki. Spowoduje to utrudnienia dla pacjentów w dostępie do leków (w aptece, której sprawa dotyczy zaopatruje się miesięcznie 3000-3500 pacjentów), a zmniejszenie liczby aptek zniesie konkurencję między nimi, co także odbije się negatywnie na ogólnym interesie społecznym. [A.] zaznaczyła, że dostępność do leków jest jednym z elementów świadczeń zdrowotnych, który może zostać zaburzony w przypadku zamykania aptek, w których zaopatrują się pacjenci. Ponadto apteka ma, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, status placówki ochrony zdrowia publicznego. W konsekwencji likwidacja aptek, która może być spowodowana rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, będzie oznaczała likwidację placówek ochrony zdrowia publicznego, stąd też udział [A.] w sprawie również z tego względu ma charakter ochrony obiektywnego porządku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.) stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie związek stowarzyszeń jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział związek stowarzyszeń zgłosił dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., wg której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku związku stowarzyszeń o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny. W ocenie NSA wnioskująca o dopuszczenie do udziału w tej sprawie [A.] wykazała już przed WSA, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [B.] Sp. z o.o. we W. na decyzję, wydaną w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) odmówił Spółce [B.] zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). NSA jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak [A.], która wśród celów statutowych wskazuje "ochronę praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce" (§ 2 Statutu [A.]) wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział [A.] w tym postępowaniu będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy interesów pacjentów korzystających z usług świadczonych w aptece. Oznacza to, że w rozpoznawanym przypadku interesy pacjentów są zbieżne z interesem społecznym. Myli się zatem Sąd I instancji, że cele statutowe wymienionej organizacji są w istocie partykularne. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.