II GZ 1047/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 558/16 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania A. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 558/16, orzekając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odmówił O. S. F. "P." w W. (dalej: S. F.; S.) dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Stowarzyszenie [...] legitymację do udziału w postępowaniu wywiodło z § 8 Statutu, w którym wskazano, że jego celem jest: promowanie korzystania przez społeczeństwo ze zdobyczy współczesnej farmacji (pkt 1), promowanie rozwoju opieki farmaceutycznej i edukacji pacjentów w aptekach ogólnodostępnych (pkt 2), zwiększenie roli farmaceuty w systemie zdrowotnym (pkt 3), włączanie farmaceutów w działania związane z polityką refundacyjną (pkt 4), włączanie farmaceutów do zespołów medycznych zajmujących się pacjentami z wybranymi chorobami (pkt 5), zwiększenie zaangażowania farmaceutów w monitorowanie działań niepożądanych leków (pkt 6), zwiększenie świadomości i zaangażowania farmaceutów w badania praktyki farmaceutycznej (pkt 7). Wymienione cele są realizowane poprzez udział Stowarzyszenia w postępowaniach sądowych i administracyjnych mających wpływ na wykonywanie zawodu farmaceuty i organizację samorządu aptekarskiego (§ 9 pkt 10 Statutu). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, miał na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego i był bezpośrednio związany z jego działalnością statutową. Sąd ocenił, że cele statutowe Stowarzyszenia są w istocie partykularne, natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie nie wykazało, na czym konkretnie miałaby polegać w niniejszej sprawie ochrona obiektywnego porządku prawnego, a doznałaby wzmocnionej ochrony poprzez jego udział w postępowaniu, co oznacza, że Stowarzyszenie [...] nie wykazało, iż za jego udziałem w tej sprawie przemawia interes społeczny. W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) Stowarzyszenie [...] domagało się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 5 lipca 2016 r. i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działalność statutowa Stowarzyszenia nie ma związku z przedmiotem postępowania, co skutkowało odmową jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie [...] argumentowało, że art. 99 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, w interpretacji organu, stanie się podstawą do zamykania aptek, a tym samym do likwidacji miejsc pracy m.in. farmaceutów. Działanie apteki ma wpływ na rolę farmaceuty w opiece zdrowotnej. Ponadto do sprawy została dopuszczona Izba Aptekarska, a jednocześnie Sąd odmówił dopuszczenia organizacji społecznej pracowników aptek. Takie działanie Sądu godzi w konstytucyjną zasadę równości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.) stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., wg której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.23). Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny. W ocenie NSA wnioskujące o dopuszczenie do udziału w tej sprawie Stowarzyszenie [...] wykazało już przed WSA, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję, wydaną w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) odmówił Spółce [...] zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). NSA jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak Stowarzyszenie [...], która wśród celów statutowych wskazuje "promowanie rozwoju opieki farmaceutycznej i edukacji pacjentów w aptekach ogólnodostępnych, zwiększenie roli farmaceuty w systemie zdrowotnym (§ 8 pkt 2 i 3 Statutu Stowarzyszenia) wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy interesów pracujących w aptekach farmaceutów. Oznacza to, że w rozpoznawanym przypadku interesy farmaceutów są zbieżne z interesem społecznym. Myli się zatem Sąd I instancji, że cele statutowe wymienionej organizacji są w istocie partykularne. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.