II GZ 13/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 746/11 w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi "P. P." Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 746/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi "P. P." Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarżąca zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gry na automatach o niskich wygranych w zakresie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. ze zmianami. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. zawarła wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., podnosząc, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją wątpliwości co do procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych. Przejawem tego jest skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 16 listopada 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 352/10 pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z tym WSA w Gdańsku zawiesił toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto WSA w Gdańsku skierował do ETS-u jeszcze dwa pytania prejudycjalne, dotyczące rozstrzygnięcia kwestii konieczności notyfikacji przez Komisję w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE przepisów ustawy o grach hazardowych (sprawy o sygnaturach: III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 261/10). Wszystkie pytania zostały przez ETS połączone do wspólnego rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że zasadność zawieszenia postępowania w tego typu sprawach była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie utrzymywał w mocy postanowienia w tym przedmiocie. Powołała się też na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2011r. sygn. akt lII SA/Lu 438/11, w którym Sąd zawiesił postępowanie toczące się w sprawie ustalenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Sąd I instancji uznał wniosek za zasadny i zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne uznając za zasadny wniosek skarżącej o jego zawieszenie i stwierdzając, że od rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kwestii, czy przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawierające regulacje zakazujące przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stanowią przepisy techniczne, które powinny być notyfikowane przez Komisję Europejską, a w konsekwencji czy przepisy tej ustawy mogły być stosowane przez organy administracji, zależeć będzie rozstrzygnięcie w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności wskazanego w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych jest tożsame z art. 138 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Natomiast w zakresie dotyczącym postępowania zarzucił naruszenie - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 115/47) i w związku z art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z poprzez zawieszenie postępowania w związku wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym w kwestii niewymagającej zajęcia stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym w kwestii nie zgłoszonej do zajęcia stanowiska przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. w innym składzie oraz o wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu zażalenia organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji powołał się na postanowienie WSA w Gdańsku, które odnosiło się do innego stanu faktycznego, tj. zakazu przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o kolejne 6 lat (art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), natomiast rozpoznawana skarga skarżącej spółki dotyczy odmowy przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gry na automatach o niskich wygranych w zakresie określonej decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. (art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Zgodnie z tym przepisem, podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten umożliwia przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, określonego w stosownym zezwoleniu, ale jednocześnie jednoznacznie precyzuje kryteria stosowania ewentualnego przedłużenia, mianowicie termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W przepisie tym zawarta jest generalna zasada odnosząca się do wszystkich zezwoleń, w tym także zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydanych na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 z późniejszymi zmianami), ograniczająca możliwość wielokrotnego przedłużania terminu rozpoczęcia działalności. Skarżąca uzyskując zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego, zawarte w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2009 r. nabyła prawa do urządzania gier na automatach o niskich wygranych, ale jednocześnie została zobowiązana do urządzania gier na automatach o niskich wygranych w oznaczonym terminie (6 lat) i w określonych 47 punktach gier. W decyzji tej został również określony nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności do dnia 7 października 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, przedłużył termin określony w zezwoleniu do dnia 6 kwietnia 2011 r. Pomimo przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych, skarżąca nie uruchomiła działalności we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem, a wnioskiem z dnia 2 lutego 2011 r. ponowiła wniosek o zmianę nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 6 miesięcy. Dyrektor Izby Celnej w K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił spółce przedłużenia tego terminu. Z powyższego wynika więc, że wniosek spółki dotyczył przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem i określonej w zezwoleniu, a nie przedłużenia całego zezwolenia. Dlatego też uzyskanie odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne przez WSA w Gdańsku nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Organ podkreślił też, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, także WSA w K., kwestia zgodności ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, w tym z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE była już wielokrotnie przedmiotem rozważań poszczególnych składów sądów administracyjnych, które nie dopatrywały się naruszenia prawa unijnego w zakresie, w jakim WSA w Gdańsku sformułował pytanie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania. Celem korzystania przez sąd z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania jest uniknięcie konieczności wznawiania postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, w wypadku, gdyby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez ten sąd odmiennie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zawieszając postępowanie uznał, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne odnośnie interpretacji przepisów prawa unijnego, zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (obecna pełna nazwa instytucji) przez WSA w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10 i III SA/Gd 352/10 będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie, stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zawieszone przed WSA w Gdańsku sprawy sądowoadministracyjne dotyczyły odpowiednio: zakazu zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry, zakazu wydawania zezwoleń oraz zakazu przedłużana zezwoleń na działalność w tym zakresie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca, posiadająca już zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia tej działalności określonego w decyzji udzielającej to zezwolenie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca dwukrotnie wystąpiła z takim wnioskiem. Za pierwszym razem otrzymała decyzję pozytywną, tj. przedłużono jej termin do rozpoczęcia działalności o kolejne 6 miesięcy, gdyż pozwala na to art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Jednakże jej kolejny wniosek rozpatrzony został negatywnie, ponieważ wspomniany wyżej przepis pozwala na przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie. Zatem w sprawie nie chodzi o spór co do udzielenia, odmowy udzielenia czy też zmiany udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a jedynie o odmowę przesunięcia terminu do rozpoczęcia tej działalności na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 485/10 w którym uznał, że "kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis ograniczający możliwość przedłużenia określonego w decyzji termin rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie i tylko na okres 6 miesięcy (tj. przepis art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) (...) nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. W kwestii zastosowania tych przepisów umożliwiających zastosowanie trybu nadzwyczajnego do zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych dotyczącej możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności nie może być bowiem rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu art. 1 pkt 1 powołanej dyrektywy, lecz wyłącznie jako zmiana czasu wykonywania "usługi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany przepis ma charakter czysto proceduralny, jest czytelny i nie wymaga dodatkowej interpretacji, a przedmiot rozpoznawanej sprawy jest niezwiązany z przedmiotami zawieszonych spraw sądowoadminsitracyjnych w WSA w Gdańsku. Dlatego też uzyskanie odpowiedzi na postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytania prawne nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy dotyczącej odmowy przedłużania terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.