II GZ 147/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. R. – K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 975/06 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 975/06 wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 r. nr DO IV 560/75/03 o powołaniu na stanowisko notariusza M. R.-K. i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu złożyła skargę na decyzję ww. organu z dnia 8 marca 2006 r. nr [...] jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd przywołując treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zamknięty, a po stronie skarżącego leży obowiązek wykazania przesłanek, które uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji. Następnie Sąd wywiódł, iż skarżąca w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała, iż wstrzymanie wykonania decyzji skutkującej nabyciem przez M. R.-K. uprawnień do wykonywania jednego z "zawodów zaufania publicznego" stanowi jedyną możliwość uniknięcia szkód, jakie mogą nastąpić w sytuacji, gdy zawód ten wykonuje osoba nie posiadająca przymiotu "nieskazitelności charakteru" oraz nie spełniająca przesłanki "rękojmiowej" powołania na notariusza, określonych w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Może to bowiem godzić bezpośrednio w bezpieczeństwo obrotu prawnego i prawidłowość przeprowadzenia czynności notarialnych. Sąd stwierdził, iż biorąc pod uwagę argumenty Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca wykazała zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. R.-K. zaskarżyła je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie ma interesu prawnego ani do wniesienia skargi, ani tym bardziej do żądania wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez sąd orzekający żadnych ustaleń w zakresie, czy zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 3) rażące naruszenie art. 12 p.p.s.a. poprzez brak powiadomienia uczestniczki postępowania na prawach strony o wniesionej skardze wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, przez co uczestniczka nie mogła wypowiedzieć się odnośnie do podniesionych zarzutów, 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, w szczególności uwzględnienie oczywiście bezzasadnych i tendencyjnie sformułowanych zarzutów, iż uczestniczka nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu, o czym ma świadczyć pismo Skarbnika Okręgowej Rady Radców Prawnych z dnia 12.05.1988 r., w którym Rada "pozwala sobie przypomnieć" o zaległości z opłatą składki za okresy luty – kwiecień 1988 r., podczas gdy brak jest ustaleń, czy rzeczywiście składka nie została uiszczona, a jeżeli tak – to z jakiej przyczyny (życiowej, losowej); tym bardziej że uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 10.12.1987 r. uczestniczka została wpisana na listę adwokatów, a dnia 10.03.1988 r. złożyła ślubowanie, 5) rażące naruszenie art. 12 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie poprzez podjęcie przez samorząd notarialny czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie nieskazitelności charakteru wnioskodawczyni, podczas gdy kandydat na notariusza w osobie adwokata z racji wykonywanego zawodu posiada taki przymiot i pozbawiony może go być tylko prawomocnym orzeczeniem sądu dyscyplinarnego, 6) naruszenie art. 32 Konstytucji RP, a ponadto rażące naruszenie art. 14 deklaracji podstawowych praw i wolności, uchwalonej w Strasburgu w dniu 12.04.1989 r. (w zw. z art. 91 Konstytucji RP) poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, 7) rażące naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, szczególnie zasady "lex retro non agit", poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w sytuacji gdy oparty był on o przepisy wprowadzone we wrześniu 2005 r., a wniosek o wpis na listę notariusza M. R.-K. został złożony w sierpniu 2003 r., czyli o przepisy wprowadzone około dwa lata później aniżeli wszczęcie postępowania o wpis – dopiero obowiązujące od 2005 r. normy umożliwiły samorządowi notarialnemu nieuprawniony wgląd do akt osobowych M. R.-K. i dokumentów w nich zgromadzonych oraz sformułowanie na ich podstawie zarzutu, 8) naruszenie przepisów art. 7, 75, 77, 80, 81 oraz art. 86 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez niedokonanie przez sąd orzekający żadnych ustaleń w zakresie, czy zachodzą podstawy do wstrzymania zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak jest materialnoprawnych przesłanek: nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, gdyż uczestniczka posiada i nie została pozbawiona przymiotu nieskazitelności charakteru oraz gwarantuje należyte wykonywanie zawodu, a nadto posiada katalog obowiązkowych i dobrowolnych ubezpieczeń, 9) naruszenie przepisów art. 11 i 107 § 3 k.p.a., tj. obowiązku wskazania dowodów, na których sąd orzekający się oparł, 10) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, 11) naruszenie art. 6 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej poprzez żądanie spełnienia dodatkowych warunków i stawianie dodatkowych wymogów nieprzewidzianych przepisami prawa. Nadto zarzucono, że utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy powoduje po stronie uczestniczki szkodę w rozumieniu art. 471 k.c., gdyż poniosła ona konkretne nakłady finansowe na organizację, wyposażenie, ubezpieczenie, koszty zatrudnienia w kancelarii, posiada swój krąg klientów, którzy oczekują wyznaczenia terminów do aktu, a niewykonywanie przez nią zawodu powoduje ponoszenie wymienionych kosztów, jak również utratę spodziewanych korzyści (lucrum cessans). W uzasadnieniu zażalenia M. R.-K. przedstawiła obszerną i szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia, którą uzupełniła w piśmie procesowym z dnia 23 października 2006 r. Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie, przedstawiając argumentację dotyczącą bezzasadności zarzutu braku legitymacji procesowej Rady Izby Notarialnej do wniesienia skargi. Ponadto zakwestionowała trafność pozostałych zarzutów, podkreślając w szczególności, że zarzuty zawarte przez nią w skardze na przedmiotową decyzję Ministra Sprawiedliwości zostały wysunięte w oparciu o tzw. zasadę retrospektywności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w zażaleniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne prowadzą bowiem postępowanie według przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej nie mogły być bezpośrednio naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż sąd ich nie stosuje. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Z tego też względu przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten daje sądowi możliwość wstrzymania w całości lub w części zaskarżonego aktu bądź czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia i to o szkodę kwalifikowaną, bo znaczną, albo też o to, że skutki wykonania decyzji będą tego rodzaju, iż nie będzie łatwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Zatem we wniosku skarżący zobligowany jest wskazać fakty, które w jego ocenie stanowią podstawę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Umotywowanie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności, stanów faktycznych) świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Rozpoznając żądanie sąd obowiązany jest uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku, mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także pozostałych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego (por. post. NSA o sygn. II OZ 750/05 niepubl.). Badanie potrzeby zastosowania środków ochrony tymczasowej nie powinno zastępować ocen legalności albo słuszności zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie może bowiem postępowanie incydentalne, jakim jest postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, prowadzić do "przedsądu". Taka wykładnia stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zgodna z zasadami sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Owa rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną oceną aktu, czy też wpływać na ich treść (por. Z. Kmieciak "Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym" PiP 2003/5/18 str. 20-21, a także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Zakamycze 2005, str. 168). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie można uznać za skuteczne zarzutów zażalenia dotyczących naruszenia art. 12 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie, wskazanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP oraz art. 14 deklaracji podstawowych praw i wolności, czy art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie, w jakim odnoszą się bezpośrednio do zarzutów zawartych w skardze Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 marca 2006 r. nr DO IV 560/75/03 o powołaniu na stanowisko notariusza M. R.-K. i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, gdyż w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku zgłoszonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Większość zarzutów złożonego zażalenia stanowi kontrargumentację zarzutów zawartych w skardze. W tym postępowaniu Sąd nie jest też uprawniony do oceny zarzutu opartego o art. 50 § 1 p.p.s.a., a sprowadzającego się do kwestionowania legitymacji procesowej Rady Izby Notarialnej do wniesienia skargi. Sąd w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. jest natomiast zobowiązany badać czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, którym w myśl przywołanego przepisu jest wyłącznie skarżący. Skoro skargę w rozpoznawanej sprawie wniosła Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu, to była ona uprawniona do zgłoszenia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można natomiast odmówić zasadności tym podnoszonym w zażaleniu argumentom, które odnoszą się do wadliwego zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez sąd orzekający żadnych ustaleń w zakresie, czy zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że wniosek zgłoszony przez skarżącą w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. został zamieszczony w skardze i zarzuty tam podniesione stanowią w głównej mierze uzasadnienie skargi, a przecież rozpoznając przedmiotowy wniosek Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi. Końcowy fragment uzasadnienia skargi odnosi się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ale nie wynika z jego treści jakie konkretnie okoliczności, zdaniem skarżącej, przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał w jakich konkretnych zdarzeniach upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Trafnie też zarzucono w zażaleniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 12 p.p.s.a., skoro o wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie została poinformowana notariusz M. R.-K., będąca uczestnikiem postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Odpis przedmiotowego wniosku powinien być doręczony uczestnikowi postępowania sądowoadministracyjnego w terminie umożliwiającym wypowiedzenie się w tej kwestii przed rozpoznaniem wniosku przez Sąd. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji o powołaniu uczestniczki postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej. Sąd powinien także zobowiązać organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, do zajęcia stanowiska w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdy nie uczynił tego w odpowiedzi na skargę. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowisko wszystkich uczestników postępowania, wówczas bowiem będzie mógł dopiero racjonalnie ocenić, czy sposób wykonania zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo powstania skutków, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.