II GZ 153/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ł. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2742/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Ł. M. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lipca 2025 r. znak RzPP-DPR-WPZ.450.439.2024.MA w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2742/25, odmówił Ł. M. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lipca 2025 r. w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powołaną decyzję skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący uzasadniając wniosek powołał się na szereg zarzutów przemawiających za zasadnością wniesionej skargi. W ocenie skarżącego z uwagi na rodzaj prowadzonej przez niego działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, krzywdzącą decyzję oraz nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności na decyzję, istnieje duże ryzyko szkody w postaci zagrożenia niewypłacalnością skarżącego w przypadku gdy sprawa będzie rozpoznawana przez sąd administracyjny, a organ będzie realizował decyzję, która w ocenie skarżącego nie może mieć do niego zastosowania np. poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącego. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżący nie podał informacji dotyczących jego możliwości finansowych, ani nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jego sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że nieprzedstawienie przez wnioskodawcę jego sytuacji majątkowej ani dokumentów źródłowych na jej poparcie uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonania ustalenia, czy brak wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie skutkował powstaniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). WSA stwierdził również, że skarżący nie wyjaśnił, jaką szkodę mogłoby przynieść wykonanie nakazu zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, a każde egzekwowanie nakazu zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w prawach i obowiązkach wnioskodawcy. Pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lipca 2025 r. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonego rozliczenia PIT za 2024 r., informacji o przychodach w 2025 r. oraz wszczęcia przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary finansowej celem wykazania sytuacji materialnej skarżącego, wszczęcia i prowadzenia postępowania przez Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary finansowej, a także powstania znacznej szkody skarżącego w przypadku braku udzielenia ochrony tymczasowej związanej z wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy skarżący nie wykazał, że brak udzielenia mu ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji spowoduje znaczną szkodę po jej stronie, podczas gdy brak realizacji decyzji może spowodować nałożenie na skarżącego kary finansowej jeszcze przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy tj. przed rozpoznaniem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uwagi na wszczęcie postępowania przez Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary finansowej. Następnie pismem określonym jako "uzupełnienie zażalenia" pełnomocnik skarżącego przedłożył dokumenty stanowiące dowody potwierdzające – w ocenie skarżącego – istnienie niepowetowanej szkody po stronie skarżącego w postaci wykazu dochodów skarżącego oraz zawiadomienia o zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego przez Rzecznika Praw Pacjenta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody wymienione w powyższym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11 oraz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19 oraz 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20 oraz 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowanym w skardze ograniczył się bowiem do lakonicznych twierdzeń, zgodnie z którymi istnieje duże ryzyko szkody w postaci zagrożenia niewypłacalnością podmiotu, zaś sama decyzja jest krzywdząca. Argumentacja ta nie została poparta szerszym uzasadnieniem wskazującym w jaki konkretnie sposób wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby doprowadzić do wskazanych przez skarżącego we wniosku skutków. Na jej poparcie skarżący nie przedstawił również jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby na ocenę jego aktualnej sytuacji finansowej. Odnosząc się z kolei do zażalenia jak również pisma "uzupełnienie zażalenia" należy wskazać, że do pierwszego z nich nie zostały załączone wymienione w nim dokumenty, natomiast dołączone do następnego z nich załączniki nie stanowią same w sobie wystarczającego uzasadnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w zażaleniu była bowiem nieadekwatna oraz niedostateczna dla podważenia oceny wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej dokonanej przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że w zażaleniu zawarto uzasadnienie odnoszące się do sprawy niepowiązanej z niniejszą. Autor pisma wskazał bowiem, iż obciążenie strony "kosztami związanymi z naprawą ogrodzenia spowoduje legitymizację inwestycji powstałej niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę". W piśmie "uzupełnienie zażalenia" autor zażalenia nie powiązał natomiast okoliczności wynikających z załączonych dokumentów mającymi wykazać sytuację finansową skarżącego z wpływem jaki wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby na nią odnieść. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż następczo prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie w przedmiocie zagrożenia karą finansową może powodować powstanie szkody. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, iż ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego nie było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu I instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji. Z związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.