II GZ 163/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 433/12 w zakresie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd I instancji podał, że wartość środków trwałych SKO to 105.372,09 zł. Rok 2012 Kolegium zakończyło stratą w wysokości 1.021.076,14 zł. Na dzień 31 grudnia 2012 r. na koncie bankowym wnioskodawcy nie było środków finansowych. Na pokrycie kosztów prowadzonych postępowań sądowych i prokuratorskich SKO w Ł. dysponuje kwotą 4.000 – 4.610 zł. Wnioskodawca podkreślił, że w budżecie brak jest środków finansowych na pokrycie wpisu od skargi kasacyjnej od wyroku zapadłego w niniejszej sprawie. Dodatkowo w rozstrzygnięciu tym zasądzono od Kolegium kwotę 15.767 zł na rzecz skarżącej Z. L. tytułem zwrotu wpisu sądowego. W odpowiedzi na wezwanie referendarza sądowego SKO nadesłało plan finansowy według klasyfikacji budżetowej na 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniosek o przyznanie prawa pomocy podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w postanowieniach z dnia 29 grudnia 2006 r.: I FZ 550/06 (LEX nr 936177) i I FZ 591/06, zgodnie z którym "przepisy art. 246 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmują organów administracji publicznej, co oznacza brak podstawy prawnej do przyznania im prawa pomocy. Skoro zatem podmiotowo organy administracji publicznej nie są uprawnione do uzyskania prawa pomocy jako ex officio posiadające środki finansowe i obsługę prawną, nie mogą też – ujmując rzecz przedmiotowo – skutecznie powoływać okoliczności przemawiających za przyznaniem takiej pomocy". Podmiot, który wnosi obecnie de facto o odstąpienie od zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości nie może wymagać, by instytucja prawa pomocy wypełniała brak ustawowego zwolnienia wobec przyjmowanej praktyki nieuwzględnienia kosztów postępowania w planach finansowych. Na marginesie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), przewiduje możliwość dokonywania przeniesień wydatków budżetowych, które pozwala na zwiększenie wydatków budżetowych w określonej przedziałce klasyfikacji budżetowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu o tę samą kwotę wysokości wydatków w innej przedziałce. Instytucja przeniesienia wydatków stanowi jeden z trzech dopuszczalnych przez ustawę o finansach publicznych instrumentów uelastyczniania procesu budżetowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło powyższe postanowienie zażaleniem wnosząc o jego uchylenie i zwolnienie Kolegium od kosztów sądowych w części co do obowiązku opłacenia wpisu od skargi kasacyjnej ponad kwotę 3086 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 246 p.p.s.a. nie obejmuje organów administracji publicznej, co oznacza brak podstawy prawnej do przyznawania im pomocy prawnej. Pogląd Sądu sprzeczny jest z art. 243 p.p.s.a., w którym mowa jest o stronie, a nie wyłącznie o skarżącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołując bezkrytycznie stanowisko powołane w postanowieniach NSA o sygn. akt I FZ 550/06 i I FZ 591/06 i nie dokonując analizy przepisów prawnych mających zastosowanie w tej sprawie uznał, że prawo pomocy nie może być przyznane organowi. Zauważyć należy jednak, że pomimo wyrażenia jednoznacznego stanowiska w tym przedmiocie Sąd I instancji "na marginesie" powoływał się na przewidzianą w ustawie o finansach publicznych możliwość dokonywania przeniesień wydatków budżetowych, sugerując tym samym, że przepisy dają organowi możliwość wygospodarowania środków na uiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej. Należy jednak zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest również odmienny pogląd (por. Maciejko W., Rojewski M., Zaborniak P., Zarys metodyki pracy referendarza sądowego, LexisNexis 2009 r., s. 162-163; postanowienie NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FZ 123/07, postanowienie NSA z 27 listopada 2006 r., sygn. akt I FZ 534/06, postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 674/09). W związku z powyższym niezbędna jest pogłębiona analiza przepisów regulujących przyznanie prawa pomocy. Zgodnie z treścią art. 243 § 1 p.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane stronie, zaś stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Z treści tego przepisu wynika wprost, że ciężar dowodu co do wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy spoczywa na stronie składającej wniosek o przyznanie tego prawa. Zasada równości stron, która obowiązuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym, musi prowadzić do wniosku, że również organ administracji publicznej może ubiegać się o przyznanie mu prawa pomocy. Skoro bowiem ustawodawca nałożył na organy obowiązek ponoszenia kosztów sądowych, może wystąpić sytuacja, w której z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego organ administracyjny będzie chciał wnieść skargę kasacyjną od niekorzystnego dlań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie będzie dysponował niezbędnymi do tego środkami finansowymi. W takiej sytuacji brak jest prawnych przeszkód by jego wniosek, oczywiście odpowiednio umotywowany, uwzględnić. Przyczyną nałożenia przez ustawodawcę na organy administracji obowiązku uiszczania wpisów sądowych od skarg kasacyjnych było stworzenie zapory dla bezzasadnego, niejako automatycznego wnoszenia skarg kasacyjnych przez organy we wszystkich sprawach, w których wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazał się dlań niekorzystny. Celem tego uregulowania nie było natomiast zamknięcie drogi sądowej w przypadku, gdy organ nie posiada odpowiednich środków na pokrycie tychże kosztów. Z powyższego wynika, że nie tylko wykładnia językowa przepisów dotyczących prawa pomocy, stanowiących o "stronie", którą bez wątpienia jest także organ administracyjny, ale także wykładnia celowościowa, musi prowadzić do wniosku, że przepisy dotyczące prawa pomocy mogą być zastosowane do organów administracji. W świetle literalnej treści art. 243 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że prawo pomocy – co do zasady -nie może być przyznane organowi (por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FZ 123/07 niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak uznać, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. spełniło przesłankę z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. W art. 246 § 2 p.p.s.a., w przeciwieństwie do art. 246 § 1 p.p.s.a., ustawodawca użył słowa "może", co oznacza, że nawet spełnienie pozytywnych przesłanek przyznania prawa pomocy przewidzianych w tym przepisie nie obliguje sądu do przyznania prawa pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagając się przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, nie wykazało spełnienia przesłanki z art. 246 § 2 p.p.s.a. Jak słusznie bowiem zauważył "na marginesie" Sąd I instancji kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Tym samym ma w stosunku do nich zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis art. 171 tej ustawy określa zasady dokonywania przeniesień środków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetu państwa przez władzę wykonawczą. Owe przeniesienie pozwala na zwiększenie wydatków budżetowych w określonej przedziałce klasyfikacji budżetowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu w zamian o tę samą kwotę wysokości wydatków w innej przedziałce. Poza tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze planując budżet obowiązane było przewidzieć ewentualne wydatki związane z koniecznością prowadzenia postępowań sądowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.