II GZ 18/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 800/05 w zakresie odmowy sporządzenia uzasadnienia postanowienia w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 18 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej postanawia: odrzucić zażalenie NSA/post.1 – postanowienie "ogólne" W dniu 12 września 2006 r. w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 18 lutego 2005 r., nr [...] (21), w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu oferty określającej ramowe warunki umów o dostępie do lokalnej pętli abonenckiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił odmówić zawieszenia postępowania. Skarżący złożył wniosek o uzasadnienie postanowienia z dnia 12 września 2006 r. We wniosku skarżący powołał się na art. 141 § 2 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 800/05 odmówił skarżącemu sporządzenia uzasadnienia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 163 § 2 p.p.s.a postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza stronom z urzędu, a w sytuacji, gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, postanowienie będące przedmiotem wniosku skarżącego nie podlega zaskarżeniu, bowiem nie jest wymienione w katalogu postanowień, na które przysługuje zażalenie, zawartym w art. 194 § 1 p.p.s.a. Również żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Na postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia postanowienia skarżący wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiot enumeratywnie wymieniono w punktach od 1) do 10). W art. 194 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje się jako zaskarżalne zażaleniem postanowienie, którego przedmiotem jest odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brak uzasadnienia do przyjęcia by przepis ten można interpretować jako podstawę uznawania za zaskarżalne postanowień o odmowie sporządzania uzasadnień postanowień, nawet jeśli stosować go w związku z art. 166 p.p.s.a., który to przepis przewiduje odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów o wyrokach. Sposób w jaki ustawodawca uregulował instytucję zażalenia wynika, że nie można domniemywać zaskarżalności tym środkiem odwoławczym. Już ta przesłanka sprzeciwia się rozszerzającej wykładni art. 194 § 1 pkt 4 p.p.s.a., w którym to przepisie mowa jedynie o sporządzaniu uzasadnień wyroków, a nie postanowień. Według art. 197 § 2 p.p.s.a. umieszczonego w rozdziale 2 (Zażalenia) działu IV (Środki odwoławcze) do postępowań toczących się na skutek zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej a nie o wyrokach. Art. 166 p.p.s.a. usytuowano natomiast w rozdziale 10 (Orzeczenia sądowe) działu III (Postępowanie przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi). Tego rodzaju zabiegu legislacyjnego nie sposób tłumaczyć jako przejawu woli ustawodawcy zmierzającego do odpowiedniego stosowania do przedmiotów zaskarżenia zażaleniem przepisów o wyrokach. Przeciwnie, materie samych orzeczeń i ich zaskarżalności są silnie rozdzielone poprzez odpowiednią systematykę ustawy procesowej. Zgodnie z art. 166 p.p.s.a przepisy o wyrokach do postanowień stosuje się jedynie odpowiednio. W procesie oceny możności odwoływania się do przepisów dotyczących sporządzania uzasadnień wyroków celem odtworzenia regulacji w kwestii uzasadniania postanowień nie można pominąć znacznych odrębności trybu sporządzania uzasadnień obu rodzajów orzeczeń. W art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a. przewidziano, że uzasadnienia wyroków sporządzane są z urzędu lub na wniosek. Z instytucją uzasadnień wyroków sporządzanych na wniosek powiązana jest ewentualność odmowy sporządzenia uzasadnienia, o czym mowa w art. 141 § 3 p.p.s.a. W art. 163 § 1 - 3 p.p.s.a. przewidziano uzasadnianie postanowień wyłącznie z urzędu. Istnieje też kategoria postanowień w ogóle nie podlegających uzasadnieniu, nieznana regulacjom dotyczącym wyroków. Wobec użycia przez ustawodawcę tak rozbieżnych rozwiązań nie jest uprawnione odpowiednie stosowanie przepisów o wyrokach do materii wniosków o sporządzanie uzasadnień postanowień. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wynika stąd i to, że ustawa procesowa w ogóle nie przewiduje możności składania przez strony wniosku o sporządzenie uzasadnienia postanowienia. Literalne brzmienie art. 177 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. wskazuje, że rozwiązanie takie nie dotyczy jedynie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, którym nie doręczono postanowienia zaskarżalnego skargą kasacyjną. Podstawę prawną wydania orzeczenia w przypadku gdy strona taki wniosek jednak składa stanowi wyłącznie art. 160 p.p.s.a. Sąd obowiązany jest odnieść się do złożonego wniosku, a jedyną prawem przewidzianą formą jest postanowienie. Uznaniu, że nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie o odmowie sporządzenia uzasadnienia postanowienia nie sprzeciwiałby się skutecznie argument odwołujący się do tego, że zastosowanie takiego poglądu wywołuje efekt w postaci zamknięcia możności kontroli prawidłowości przez sąd wyższej instancji postanowienia, którego uzasadnienia domaga się strona. Wskazany jako hipotetyczny skutek w rzeczywistości nie następuje. Określony w art. 163 § 1 – 3 p.p.s.a. przebieg czynności poprzedzających powstanie możliwości zaskarżenia postanowienia zażaleniem nie zawiera rozwiązań łączących dopuszczalność wniesienia zażalenia od sporządzenia i doręczenia uzasadnienia. Wskazany w art. 194 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna bieg w związku z doręczeniem postanowienia a nie jego uzasadnienia. Wobec tego strona, która uważa, że doręczone jej bez uzasadnienia postanowienie jest zaskarżalne, nie jest pozbawiona możliwości wniesienia zażalenia. Odmienność regulacji dotyczących biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej na postanowienia zaskarżalne tym środkiem odwoławczym (art. 177 p.p.s.a.) stanowi jedynie wyjątek od przedstawionej reguły możności zaskarżania postanowień doręczanych bez uzasadnienia i tym samym wadliwych. Postanowienia niezaskarżalne natomiast, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej na orzeczenie kończące postępowanie na wniosek strony mogą podlegać kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego, w trybie określonym w art. 191 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów zażalenie podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 i w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.