II GZ 180/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2286/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.87.2023(5) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2286/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił I. L. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r. znak DPP-TPZ.0272.87.2023(5) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1497 ze zm.), która reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zgodnie z art. 3 pkt 10 tej ustawy, decyzja w tym przedmiocie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zastosowane w tego rodzaju decyzji środki mają służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez osobę w niej wskazaną i w związku z tym muszą być wykonane natychmiast. Zdaniem Sądu I instancji interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem osoby wpisanej na taką listę. Sąd I instancji uznał, że skarżący poza koniecznością finansowania leczenia członka rodziny nie odnosi się do okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wyczerpujące przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Sądu I instancji wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie obrazuje rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącego, co uniemożliwia jego uwzględnienie. Dołączona do skargi dokumentacja nie umożliwia weryfikacji wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na niemożliwość poniesienia kosztów leczenia małżonki skarżącego, co zasadniczo jest głównym argumentem skarżącego stanowiącym w jego ocenie o niezbędności uwzględnienia rozpoznawanego wniosku. Dołączone do wniosku zaświadczenie lekarskie może stanowić dowód na wykazanie stanu zdrowia, ewentualnie wykazanie osoby ponoszącej koszty leczenia (skarżącego), nie stanowi zdaniem Sądu o uprawdopodobnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście zamrożenie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych skarżącego uniemożliwia poniesienie tych kosztów, konieczne jest odniesienie ponoszonych kosztów do aktualnej sytuacji materialnej. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa sankcyjna dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi. Nie oznacza to zdaniem Sądu pozbawienia własności, które na mocy Konstytucji RP, jest dopuszczalne jedynie w ramach wywłaszczenia na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) lub na skutek przepadku rzeczy orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji). Jest to działanie, które jest już przewidziane w ramach polskiego porządku prawnego i mieści się w zakrojonych przez Konstytucję RP ramach. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zmianę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zmianę postanowienia przez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został przez Skarżącego uprawdopodobniony; 2) Naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wezwania Skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zawartego w skardze na decyzję z dnia 31 października 2023 r. w zakresie uprawdopodobnienia wskazanych w nim okoliczności; 3) Naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na charakter i cele ustawy sankcyjnej; 4) Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. stosowanego zgodnie z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób niejasny i lakoniczny, z pominięciem twierdzeń oraz dowodów przedstawionych przez Skarżącego. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2024 r. Skarżący uzupełnił argumentację zarzutów i wniosków sformułowanych w zażaleniu oraz wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). W tej mierze, z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. pierwsza z wymienionych przesłanek – mianowicie, przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody – aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; zob. również, jako jedne z wielu, np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 kwietnia 2023 r., sygn. II GZ 94/23; 6 kwietnia 2023 r., sygn. II GZ 149/23; 7 grudnia 2022 r., sygn. III FZ 648/12). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). W przedmiotowej sprawie Skarżący nie wykazał, że przywołane przez niego we wniosku, jak i zażaleniu okoliczności świadczą o tym, że zostały zaktualizowane przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że Skarżący wykazał okoliczności odnoszące się do choroby członka rodziny. Nie uprawdopodobniono jednak, że konsekwencją tego jest wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi natomiast na podnoszone naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. I OZ 848/13, 14 stycznia 2015 r., sygn. II OZ 1399/14, 29 kwietnia 2014 r., sygn. I FZ 110/14, 8 maja 2014 r., sygn. II OZ 425/14, 8 lipca 2014 r., sygn. I OZ 537/14). Co więcej, Sąd I instancji nie rozpatrywał w przedmiotowej sprawie wniosku pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżący wniosek uzasadnił, natomiast ocena okoliczności w nim podniesionych doprowadziła do wniosku, że nie stanowią one o zaktualizowaniu się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga również, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że zakładanym przez ustawodawcę rezultatem wydania decyzji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę musi być przeciwdziałanie wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu tej agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Udzielenie Skarżącemu ochrony tymczasowej nie może pozostawać w sprzeczności z celem decyzji – sąd administracyjny musi brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 grudnia 2023 r., sygn. III OZ 608/23, 9 stycznia 2024 r., sygn. III OZ 628/23, 1 lutego 2024 r., sygn. III OZ 33/24, 21 lutego 2024 r., sygn. III OZ 60/24). Zatem nie jest trafne stanowisko Skarżącego, że przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na charakter i cele ustawy sankcyjnej. Sąd I instancji uwzględnił i ocenił, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym wziął pod uwagę również przedmiot i cel zaskarżonej decyzji oraz ewentualne skutki wstrzymania jej wykonania. Powyższe nie uzasadnia więc twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niejasne i lakoniczne, albowiem w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w przekonujący sposób wyjaśnił przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że z pisma procesowego z dnia 26 marca 2024 r. wynika, że Skarżący uzyskał – na mocy decyzji Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego z dnia 22 stycznia 2024 r. - prawo do dysponowania "zamrożonymi" środkami w kwocie nie wyższej, niż 130 000 CHF. Powyższe dowodzi, że Skarżący nie jest jednak pozbawiony możliwości uzyskania w określonym trybie środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia funkcjonowania. Wyjaśnienia wymaga również, że nieuwzględnienie żądania strony o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności nie uniemożliwia złożenia ponownie takiego wniosku i udzielenia ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. do wykazania których zobowiązany jest wnioskodawca. W związku z powyższym, na podstawie art. 178 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.