II GZ 182/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Zarządu Województwa Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1068/14 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1068/14, w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy na realizację projektu wraz z odsetkami, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. I Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Gmina W. zaskarżyła decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy na realizację projektu wraz z odsetkami, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku gmina wskazała, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Realizując inwestycję pn. "Budowa kanalizacji w K." na kwotę około 5 mln zł, skarżąca założyła prawie 75 % udział dofinansowania zewnętrznego ze środków i tak przygotowała montaż finansowy inwestycji, by zapewnić prawidłowe funkcjonowanie swoich budżetów na lata realizacji inwestycji i lata następne. Gmina uwzględniła również konieczne przychody z tytułu emisji obligacji komunalnych oraz środki własne na pokrycie odsetek w celu częściowego, wyprzedzającego finansowanie inwestycji (dotyczącego tej części dofinansowania, która wypłacana jest po wykonaniu inwestycji, zapłacie wykonawcy i rozliczeniu z instytucją zarządzającą). Skarżąca podniosła, że przedłużające się procedury rozliczeniowe, trwające już ponad 18 miesięcy generują dodatkowe koszty odsetek bankowych (około 20.000 zł rocznie liczone tylko od kwoty dofinansowania 500.000 zł), których gmina planując inwestycje nie zakładała, a musiała ponosić. W celu ograniczenia kosztów odsetkowych na początku 2014 r. skarżąca wykupiła za własne środki, obligacje służące wcześniej prefinansowaniu wkładu dofinansowania UE. W latach ubiegłych gmina wykorzystała swój potencjał inwestycyjny, w szczególności realizując tylko inwestycje, które otrzymywały dofinansowanie z zewnątrz. Niezbędny wkład własny zapewniano emitując obligacje komunalne. Wykorzystując swoją zdolność do zadłużania skarżąca zbliżyła się do określanego jeszcze przez poprzednie przepisy ustawy o finansach publicznych 60 % granicznego progu zadłużenia. Taki poziom zadłużenia był planowany i akceptowany przez radę Gminy W. Wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdziła, że bieżąca konstrukcja budżetu, jego realizacja oraz stan rachunku budżetu nie pozwalają na zwrot określonej decyzją kwoty. Bieżący stan rachunku budżetu oscyluje w granicach 400.000 zł, a więc wyegzekwowanie pieniędzy z tytułu redukcji udziału dofinansowania od skarżącej, spowodowałoby załamanie płynności finansowej, czyli brak środków pieniężnych na rachunku bankowym na podstawowe wydatki, a więc przede wszystkim wydatki związane z utrzymaniem placówek oświatowych, wydatki związane z funkcjonowaniem ośrodka pomocy społecznej wydatki na oświetlenie ulic, bieżące naprawy dróg, utrzymanie Urzędu Gminy i obsługę petentów. Skarżąca wskazała również, że aby przywróć płynność finansową, konieczne byłoby finansowanie z zewnątrz, a wiec konieczność zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji, co powodowałoby wzrost i tak już dużego zadłużenia. Nie pozostawałoby to bez wpływu na wysokość nadwyżki operacyjnej, której zachowanie warunkuje możliwość uchwalania budżetów, zarówno w roku bieżącym jak i latach następnych. Wymusiłoby to również rekonstrukcje harmonogramu spłat i wydłużenie terminu spłat długu, a więc i wzrost jego kosztu, w celu zachowania warunków określonych art. 243 ustawy o finansach publicznych. Końcowo skarżąca gmina wskazała, że zwrot tak dużej kwoty dofinansowania zrealizowanej już inwestycji spowoduje ogromne konsekwencje i trudności finansowe, mogące doprowadzić do konieczności uchwalania programu naprawczego lub nawet uchwalania budżetów w trybie nadzorczym przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Gminy W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na jego pozytywne rozpatrzenie. Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję, którą określono Gminie W., łączną kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 308.422,06 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i zobowiązano stronę skarżącą do zwrotu wymienionej kwoty. Powołując się na treść art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) WSA wskazał co należy rozumieć poprzez określenie dotacje, w tym również dotacje rozwojowe. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Gminę W. (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji). W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Przedstawione okoliczności Sąd I instancji uznał za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. II Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd Województwa Z., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z3e zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wnoszący zażalenie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji została przeprowadzona wyłącznie przez pryzmat dokonania natychmiastowego zwrotu części dofinansowania z budżetu gminy. Zdaniem organu, zwrot dofinansowania orzeczono z zastrzeżeniem, że po bezskutecznym upływie terminu zwrot środków nastąpi przez pomniejszenie kolejnej płatności przysługującej beneficjentowi o środki należne do zwrotu wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Pomniejszenie płatności wynika bowiem z treści art. 207 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ stwierdził, że według stanu rozliczenia projektu istniejącego na dzień [...] czerwca 2014 r. (tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji), w razie pomniejszenia płatności końcowej o kwotę główną wynikającą z decyzji (308.422,06 zł), naliczone odsetki oraz wartość korekty (55.848,92 zł) do wypłaty na rzecz gminy wciąż pozostaje kwota 85.149,53 zł. W związku z powyższym nie ma podstaw do wyegzekwowania bądź dokonania zwrotu należności wynikających z decyzji. Organ podkreślił, ż wykonanie decyzji nie polega na ingerencji w bieżącą strukturę finansową lub majątkowa gminy, przejawiając się jedynie ograniczeniem jej dochodu z dofinansowania wskutek wykrytych nieprawidłowości. Zdaniem organu wnoszącego zażalenie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z założeniami pomniejszenia określonego w art. 207 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz rodzi zagrożenie rozdysponowania środków przez skarżącą mimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Powołane przez gminę zagrożenie wystąpienia szkody w budżecie, załamanie płynności finansowej lub brak środków na rachunku bankowym na realizację statutowych zadań nie będą miały miejsca w analizowanym przypadku. W odpowiedzi na zażalenie Gmina W. wniosła o oddalenie zażalenia orz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne i jako takie podlega oddaleniu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez wstrzymanie wykonania należy zaś rozumieć zawieszenie możliwości wywołania wszelkich skutków prawnych określonych w rozstrzygnięciu zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to więc, że konsekwencją wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest w istocie czasowe wyłączenie – ze skutkiem na przyszłość – możliwości wejścia do obrotu prawnego kwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia. W postępowaniu zmierzającym do udzielenia ochrony tymczasowej rolą sądu nie jest ustalanie wszystkich potencjalnych skutków aktu lub czynności, którego wykonanie wstrzymuje. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest skierowane wyłącznie na przyszłość i ma na celu zapobieżenie wystąpienia określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. negatywnych konsekwencji w stosunku do podmiotu wnioskującego o zastosowanie ochrony tymczasowej. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzja Zarządu Województwa Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości utrzymuje w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r., którą zobowiązano gminę W. do zwrotu środków europejskich w łącznej kwocie 308.422,06 zł wraz z odsetkami, w tym przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami, w sytuacji bezskutecznego upływu terminu określonego na dokonanie tego zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji oraz gminy, iż w przypadku zmniejszenia ilości środków przekazanych w związku z realizacją zaplanowanych i rozpoczętych zadań, niezbędne będzie pozyskanie stosownych środków z innego źródła. NSA ma zatem na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz sposób wyegzekwowania wymaganej do zwrotu kwoty poprzez pomniejszej kolejnej płatności przysługującej beneficjentowi, jednakże stwierdza, iż nie może ujść uwadze, że przekazanie mniejszych pieniędzy na rzecz gminy spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań gminy z innych źródeł, w tym m.in. z nowozaciągniętych kredytów. Zdaniem sądu kasacyjnego, wnioskująca o wstrzymanie gmina wykazała zatem, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie gminy ludności. W przypadku zmniejszenia kolejnej płatności konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez skarżącą do środków zgromadzonych na inne cele, bądź właśnie pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem - podzielając stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wstrzymującym decyzję Zarządu Województwa Z. - że przytoczone okoliczności wskazują na istnienie niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącej gminy przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskująca o ochronę tymczasową gmina uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu gminy w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 308.422,06 zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącej gminy, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Z. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków otrzymanych z budżetu Unii Europejskiej w ramach umowy na realizację projektu wraz z odsetkami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.