II GZ 230/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Sprawiedliwości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1170/09 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego - po rozpoznaniu jej wniosku - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ww. postanowienia WSA wskazał, że skarżąca podniosła, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśniła, że Minister Sprawiedliwości w dniu 27 maja 2009r. ogłosił konkurs na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., zmierzając do obsadzenia wakatu powstałego po jej odwołaniu. Twierdziła też, że obsadzenie stanowiska komornika w wyniku rozstrzygnięcia konkursu spowoduje niemożność ewentualnego przywrócenia jej na zajmowane stanowisko; szkoda może spowodować roszczenie odszkodowawcze, które nie pokryje szkody polegającej na powierzeniu stanowiska innej osobie i przekazaniu spraw prowadzonych przez skarżącą nowemu komornikowi. Skarżąca zauważyła, że wyznaczony został zastępca komornika, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie powoduje paraliżu działania kancelarii komorniczej, a jednocześnie nie spowoduje przywrócenia jej na stanowisko komornika. Według niej w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji pozbawione sensu byłoby tworzenie kolejnego rewiru, osoba nowopowołana zostałaby pozbawiona źródła utrzymania po przekazaniu rewiru poprzedniemu komornikowi. WSA w rozważaniach przytoczył treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) i wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przemawia za tym przedstawiona we wniosku argumentacja, wskazująca na trudne do odwrócenia skutki, jakie mogą wyniknąć w związku z obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. WSA stwierdził, że obsadzenie wolnego stanowiska w wyniku rozstrzygnięcia konkursu może spowodować niemożliwość ewentualnego przywrócenia skarżącej na poprzednie stanowisko, gdyby doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie Minister Sprawiedliwości zarzucił Sądowi pierwszej instancji: naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez niedoręczenie odpisu wniosku skarżącej z naruszeniem prawa organu do ustosunkowania się wobec tego wniosku a nadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia organ wywodził, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie skarżącej, ale i po stronie innych uczestników postępowania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie aktu lub czynności jest uzasadnione, a twierdzenia te winny być poparte konkretnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA nie wskazał, jakie okoliczności powołała skarżąca i które z nich uznał za zasadne, nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uznał za zasadne twierdzeń o niebezpieczeństwie wyrządzenia jej - wykonaniem zaskarżonej decyzji - znacznej szkody. Autor zażalenia podniósł, że twierdzenia strony powinny zostać poparte stosownymi dokumentami, a nie gołosłownymi twierdzeniami o pozbawieniu rodziny środków do życia i możliwości utraty miejsca zarobkowania. Według Ministra Sprawiedliwości WSA nie dokonał w tym zakresie ustaleń, nie zawarł ich w treści uzasadnienia postanowienia i pominął fakt, że zaskarżona decyzja - wydana na podstawie art. 15 a ust. 1 ustawy o komornikach sądowych - nie jest uznaniowa, a jako decyzja ostateczna podlega wykonaniu i z racji tego Minister Sprawiedliwości jest zobligowany do uruchomienia procedur przewidzianych art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (teks. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.). W zażaleniu zarzucono także, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jakiejkolwiek regulacji umożliwiającej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jak i skutków prawnych, jakie wykonanie wywoła w przyszłości. Zaakceptowanie zaś stanowiska, co do trudnych do odwrócenia skutków decyzji, de facto prowadziłoby do wniosku, iż wykonanie każdej decyzji odwołującej komornika sądowego z zajmowanego stanowiska winno zostać wstrzymane. Minister Sprawiedliwości podniósł nadto, że mimo opublikowania obwieszczenia o wolnym miejscu, wnioski kandydatów do objęcia wolnego stanowiska nie wpłynęły. Zauważył też, że nawet w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca - z racji wyroku karnego - nie będzie mogła starać się o przywrócenie jej na zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości. Podniosła, że do postępowania zażaleniowego stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące skargi kasacyjnej, a zażalenie zostało podpisane przez osobę, która nie wykazała, że posiada przymioty pozwalające na podpisanie pisma, co do którego istnieje tzw. przymus adwokacki. Nadto pismo - w jej ocenie - nie spełnia wymagań z art. 176 p.p.s.a. Według skarżącej bez znaczenia jest czy i ile wniosków o objęcie stanowiska komornika wpłynęło, bowiem już jedno zgłoszenie czyni niemożliwym jej przywrócenie na stanowisko komornika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek skarżącej o odrzucenie zażalenia Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wniesiony środek odwoławczy spełnia prawem przewidziane wymogi. W szczególności podnieść należy, że zgodnie z art. 194 § 4 p.p.s.a. zażalenie powinno być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego tylko gdy jego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej. Odniesienie się do meritum sprawy wymaga przypomnienia, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. - wprowadzając odstępstwo od zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności - stanowi, iż po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności w całości lub części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że podstawowym warunkiem rozważania przez sąd czy zachodzą przesłanki umożliwiające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest wniosek skarżącego. Niewątpliwie w razie wystąpienia z ww. wnioskiem odrębnym pismem procesowym (tzn. już po wniesieniu skargi składanej w sposób przewidziany art. 54 § 1 p.p.s.a., a zatem za pośrednictwem organu) strona winna, zgodnie z wymogiem art. 47 § 1 p.p.s.a., dołączyć jego odpis - dla doręczenia przez sąd stronom postępowania, w tym organowi - celem umożliwienia wypowiedzenia się. W przypadku wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się - jak trafnie podniesiono w zażaleniu - że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich stron postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie skarżącej. Niedopełnienie przez sąd obowiązku doręczenia odpisu wniosku stronie przeciwnej stanowi zatem uchybienie procesowe. Jednakże naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.197 § 2 tej ustawy). Tymczasem w rozpoznawanym zażaleniu nie sprecyzowano jednoznacznie niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zajść po stronie Ministra Sprawiedliwości. Za tego typu okoliczności nie można uznać zawartych w zażaleniu twierdzeń, że Minister Sprawiedliwości zobligowany jest do uruchomienia procedury przewidzianej art. 11 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Zgodnie z tym przepisem "Minister Sprawiedliwości informuje, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", o wolnym stanowisku komornika oraz wskazuje rewir, w którym ma nastąpić powołanie, i prezesa sądu apelacyjnego, do którego w terminie jednego miesiąca od daty wskazanej w obwieszczeniu, należy składać wnioski o powołanie. W przypadku zwolnienia stanowiska komornika wskutek śmierci albo odwołania komornika, w obwieszczeniu należy tę okoliczność wskazać, wymienić imię, nazwisko, siedzibę i adres kancelarii zmarłego albo odwołanego komornika oraz zaznaczyć, że osoba, która zostanie powołana na stanowisko komornika przejmie prowadzenie spraw dotychczas prowadzonych i niezakończonych przez tego komornika". Niewątpliwie przytoczone uregulowanie uwzględnia konieczność zapewnienia kontynuowania spraw dotychczas prowadzonych i niezakończonych. Zauważyć jednak trzeba, że po pierwsze przepis nie zakreśla Ministrowi Sprawiedliwości terminu do obwieszczenia o wolnym stanowisku komornika. Nadto ustawa o komornikach sądowych (...) przewiduje instytucję zastępcy komornika. Zgodnie z art. 26.ust.1, "Jeżeli komornik nie może pełnić obowiązków z powodu przeszkód prawnych lub faktycznych, pełnienie obowiązków zleca się zastępcy komornika". Według ust. 4 ww. artykułu uregulowanie stosuje się odpowiednio w razie śmierci albo odwołania komornika. Tym samym istnieją środki prawne, zapewniające prowadzenie spraw dotychczas prowadzonych i niezakończonych przez komornika, który nie może pełnić swych obowiązków zarówno z powodu przeszkód prawnych jak i faktycznych. W konsekwencji powyższego uznać trzeba, że fakt, iż Minister Sprawiedliwości - przed rozpoznaniem przez WSA wniosku skarżącej - pozbawiony był możliwości wyrażenia stanowiska, co do ewentualnego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zażalenia kolejny zarzut - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia – wiąże się z wywodem, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winno odnosić się do konkretnych zdarzeń, popartych konkretnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej, podczas gdy - zdaniem organu - Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie koniecznych ustaleń i nie zawarł ich w treści uzasadnienia postanowienia. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że skoro badanie czy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania aktu lub czynności następuje tylko na wniosek skarżącego - uzasadnione jest przyjęcie, iż warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konieczność wykazania, że zachodzi jedna z alternatywnych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu oznacza zaś, że w uzasadnieniu wniosku strona zobowiązana jest wskazać na zaistnienie okoliczności, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Na tle omawianej regulacji brak podstaw do przyjęcia, że strona zobowiązana jest przedstawić dowody na poparcie swych twierdzeń. Zauważyć jednak należy, że skoro okoliczności wskazywane przez stronę podlegają ocenie sądu pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek, celowe jest przedstawienie stosownych materiałów, pozwalających na weryfikację twierdzeń strony. Ma to znaczenie wówczas, gdy wykazanie przez stronę zaistnienia przesłanki wstrzymania wykonania aktu wymaga wskazania okoliczności faktycznych, odnoszących się do jej indywidualnej sytuacji. Pamiętać jednakże trzeba, że trudne do odwrócenia skutki mogą mieć charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie, czy w sytuacji, gdy strona powołuje się na niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonego aktu wystarczające jest wskazania przez stronę we wniosku o jego wstrzymanie jedynie na skutki prawne, jakie - co do zasady - wywołuje wykonanie tego aktu. Rozważając tę kwestię trzeba zauważyć, że generalnie przedmiotem wykonania aktu jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata rozstrzygnięcia) polegające - stosownie do rozstrzygnięcia - na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, bądź znoszeniu zachowań innych podmiotów czy nawet świadczenia. W tym ujęciu, w przypadku zaskarżonej do WSA decyzji - odwołującej skarżącą ze stanowiska komornika sądowego - wykonanie decyzji skutkować winno zaprzestaniem przez nią realizacji uprawnień i obowiązków wynikających z powołania na to stanowisko. Należy jednak mieć na względzie, że wykonalność decyzji odnosi się także do skutków prawnych, jakie wynikają z jej rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji skutkuje w takich wypadkach zawieszeniem skutku prawnego, będącego następstwem podjętego aktu (vide: Z. Kmieciak - glosa do wyroku NSA z 29 lipca 2004 r. OSK 591/04; OSP 2005/4/50). Jak wynika z treści wniosku skarżącej, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazała ona na fakt ogłoszenia przez Ministra Sprawiedliwości konkursu na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., celem obsadzenia wakatu powstałego wskutek jej odwołania zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do powyższego stwierdzić trzeba, że ostateczna decyzja o odwołaniu komornika skutkuje powstaniem wolnego stanowiska komornika. Zgodnie zaś z cytowanym wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych (...) Minister Sprawiedliwości zobligowany jest do wszczęcia procedury, przepisem tym przewidzianej. Obwieszczenie o wolnym miejscu zmierza do powołania na wolne stanowisko nowego komornika, co niewątpliwie rodzi niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków. Konsekwencje wynikające z powyższej regulacji uznać należy zatem za skutek prawny, będący następstwem podjętego aktu. Obowiązek wszczęcia ww. procedury i skutki z tego płynące są skutkiem prawnym decyzji odwołującej komornika, w tym przejawia się wykonanie tej decyzji. W świetle tego co wyżej powiedziano, na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. istnieje więc możliwość powoływania się przez stronę wnioskującą o wykonanie aktu na trudne do odwrócenia skutki o charakterze nie tylko faktycznym ale i prawnym. Powyższe świadczy o tym, że zarzut - iż wykonanie każdej decyzji odwołującej komornika sądowego może zostać wstrzymane - nie podważa legalności skarżonego postanowienia. Tym samym nie można zaakceptować wyrażonego w zażaleniu poglądu, że p.p.s.a nie zawiera jakiejkolwiek regulacji umożliwiającej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jak i skutków prawnych, jakie wykonanie wywoła w przyszłości. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że dla wykazania przesłanki zajścia niebezpieczeństwa trudnych do odwrócenia skutków o charakterze prawnym konieczne jest wskazanie, czy wręcz wykazanie konkretnymi dokumentami źródłowymi, okoliczności odnoszących się tylko i wyłącznie do zindywidualizowanej sytuacji faktycznej strony. Zagrożenie powstania skutku trudnego do odwrócenia, może bowiem zaistnieć z mocy prawa – jak to może mieć miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego wystarczające jest przyjęcie - jak zrobił to WSA - że obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości o wolnym stanowisku komornika sądowego i obsadzenie wolnego stanowiska w wyniku rozstrzygnięcia konkursu może spowodować niemożliwość ewentualnego przywrócenia skarżącej na poprzednie stanowisko, w razie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podkreślić też należy, że art. 61 § 3 zdanie pierwsze in fine wymaga tylko zagrożenia wystąpieniem ustawowych przesłanek ("zachodzi niebezpieczeństwo"), co oznacza, że można spodziewać się ich wystąpienia na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (vide:J. Borkowski: Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, "Monitor Prawniczy" 2005, nr 14, s. 677). Zbędne były więc ustalenia czy w rozpoznawanym przypadku w razie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, zachodzi realna możliwość przywrócenia skarżącej na zajmowane stanowisko. Jak już podnoszono, na gruncie art. 26 ustawy o komornikach sądowych (...) w każdym przypadku niemożliwości pełnienia obowiązków przez komornika winno dojść do wyznaczenia jego zastępcy. Niewątpliwie zaistnienie przesłanek objętych treścią art. 15 a ustawy o komornikach sądowych (...) obliguje Ministra Sprawiedliwości do odwołania komornika. Rozważenia wymagałoby jednak czy komornik może pełnić swe obowiązki po ustaniu zawieszenia (art. 15 ust. 3 pkt 1) a przed wszczęciem postępowania o odwołanie (art. 15 a ust. 1 pkt 4) czy w toku tego postępowania. Pomocna w tym zakresie może być regulacja zawarta w art. 15 a ust. 4, przewidująca możliwość pełnienia obowiązków przez komornika odwołanego – ale tylko gdy odwołanie następuje z uwagi na wiek komornika. Jest to jednak kwestia odrębna i wykracza poza ramy rozpoznania przedmiotowego wniosku. W związku z powyższym za zbędne uznać należy też odniesienie się do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z niemożliwością przywrócenia na stanowisko komornika prawomocnie skazanego. Z tych samych powodów nie ma znaczenia na jakim etapie znajduje się postępowanie zmierzające do powołania nowego komornika i czy obwieszczenie faktycznie doprowadzi do powołania komornika. Wobec powyższego - wbrew wywodom zażalenia - skarżąca wskazała okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku i były one przedmiotem oceny przez WSA. Co prawda zgodzić należy się z Ministrem Sprawiedliwości, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia WSA jest lakoniczne. W ocenie NSA poddaje się jednak kontroli, zatem brak podstaw do jego uchylenia w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że WSA zasadnie uznał, iż strona wykazała we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji istnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku. Zarzucane zaś zażaleniem nieprawidłowości proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, skoro zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.