II GZ 233/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "M." S.A. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2289/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "M." S.A. w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.110.2023(3) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2289/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "M." S.A. w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2023 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję zawarła również wniosek o wstrzymanie jej wykonania argumentując, że tymczasowa ochrona prawna mogłaby uchronić ją przed skutkami decyzji bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. W jej ocenie chodzi o szkodę wyrządzoną wykonaniem decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Zdaniem skarżącej, ustalony w decyzji środek nie powinien być wobec niej w ogóle zastosowany, a także brak jest podstaw do zamrożenia jej zasobów, co wynika z samych podstawowych prawidłowo zrekonstruowanych faktów, mających znaczenie dla zastosowania ustawy sankcyjnej i nie wymaga dokonywania wykładni szczegółowych przepisów, czy dokonywania skomplikowanych analiz materiału dowodowego. Brak udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej i późniejsze uchylenie decyzji, uniemożliwią jej skorzystanie z ustalonego "kontyngentu", a przede wszystkim z możliwości pozyskania i zbudowania nowej relacji w alternatywnych źródłach pozyskiwania [...]. Liczba takich źródeł nie jest nieograniczona, a warunki rozpoczęcia współpracy z nowym podmiotem wraz z upływem czasu będą stawały się coraz mniej korzystne z uwagi na rosnącą konkurencję. Powyższe zaś wykracza poza zakres zwykłych skutków ekonomicznych decyzji. Poza powyższy zakres wykraczają również skutki decyzji, których skarżąca doświadcza już w okresie przygotowywania skargi. Interesy skarżącej nie zostaną zabezpieczone przy tym na gruncie art. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1497 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa sankcyjna), umożliwiającego Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania podała, że została poinformowana przez dostawcę energii elektrycznej o wypowiedzeniu umów na dostawę energii elektrycznej oraz o demontażu liczników energii elektrycznej. Przedłużający się okres braku możliwości generowania przychodów, przy zwiększających się kosztach, nieuchronnie spowoduje jej upadłość. Powyższe, aż do przywrócenia zasilania, w ocenie skarżącej, wyłącza ją z możliwości korzystania ze swoich zasobów oraz podejmowania czynności zmierzających do ochrony jej praw. Dostawy energii elektrycznej są również kluczowe dla próby utrzymania aktywów skarżącej w stanie niepogorszonym. Brak dostępu do energii elektrycznej pozbawi ją zaś możliwości obsługi i zabezpieczenia magazynów z sadzą techniczną. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy sankcyjnej z dnia 13 kwietnia 2022 r. Jest to ustawa szczególna (specustawa), która reguluje między innymi zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ww. ustawy, decyzja w tym przedmiocie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zastosowane w tego rodzaju decyzji środki mają służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany i w związku z tym muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. WSA w Warszawie stwierdził, że wskazywane przez skarżącą przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogły być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy. Okoliczności te stanowią oczywiste następstwa wykonania tego rodzaju decyzji, jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a ostatecznie - cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Innymi słowy, skutki wykonania zaskarżonej decyzji, a więc "zamrożenie majątku" skarżącej, tj. czasowa niemożność dysponowania tym majątkiem, a co za tym idzie poważne utrudnienia lub wręcz brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, są celowym zabiegiem ustawodawcy, który z pewnością wziął je pod uwagę uchwalając ww. ustawę. Sąd I instancji uznał, że wstrzymywanie wykonania przedmiotowej decyzji z przyczyn opisanych przez skarżącą bardzo ogólnie, byłoby wprost sprzeczne z celem tej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że w samej ustawie zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 5 czy art. 6a ustawy), o które to skarżąca może zabiegać. Wyjaśnił, że Sąd nie może wstrzymać wykonania decyzji, jeśli w sprawie zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy samej ustawy, co oznacza, że w sprawie zachodzą przesłanki "od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności". Nawet zmiana okoliczności faktycznych w toku postępowania sądowego w stosunku do ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym pozostaje co do zasady bez wpływu na natychmiastową wykonalność decyzji, gdyż jej wykonalność przewidział ustawodawca. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia i zmiany zaskarżonego postanowienia przez WSA w Warszawie. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku wskazanego powyżej wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez uwzględnienie wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z kolei, na wypadek nieuwzględnienia powyższych wniosków, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został przez skarżącą uprawdopodobniony; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zawartego w skardze "na Decyzję z dnia 31 października 2023 r." w zakresie uprawdopodobnienia wskazanych w nim okoliczności; 3) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy sankcyjnej z dnia 13 kwietnia 2022 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustawowe przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na charakter i cele ustawy sankcyjnej; 4) naruszenie art. 61 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a i art. 3 ust. 10 in fine ustawy sankcyjnej i w konsekwencji uznanie, że ogranicza on możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. stosowanego odpowiednio zgodnie z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób niejasny i lakoniczny, z pominięciem twierdzeń oraz dowodów przedstawionych przez skarżącą. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. W ocenie skarżącej zostały spełnione ustawowe przesłanki i uprawdopodobnione okoliczności do uwzględnienia jej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Środek ustalony w decyzji nie powinien był zostać wobec niej w ogóle zastosowany. Brak podstaw dla zamrożenia zasobów skarżącej wynika przy tym z samych podstawowych, prawidłowo zrekonstruowanych faktów, mających znaczenie dla zastosowania ustawy sankcyjnej i nie wymaga dokonywania wykładni szczegółowych przepisów czy dokonywania skomplikowanych analiz materiału dowodowego. Brak udzielenia tymczasowej ochrony prawnej i późniejsze uchylenie decyzji uniemożliwią skarżącej skorzystanie z ustalonego "kontyngentu" przewidzianego przepisem art. 3i ust. 3da lit. (a) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz. U. UE L 229 z 31.7.2014; powoływanego dalej jako: Rozporządzenie 833/2014). Skarżąca stwierdziła, że zostały przez nią przedstawione konkretne zdarzenia, które uprawdopodobniają, że wykonanie decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (brak możliwości korzystania z tzw. kontyngentu czy też wypowiedzenie umów na dostawy energii elektrycznej). Na skutek decyzji, tj. zamrożenia jej majątku, nie jest możliwe prowadzenie przez nią działalności gospodarczej w żadnym, nawet ograniczonym zakresie. Wpis na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, pociąga bowiem za sobą brak możliwości dysponowania jakimikolwiek zasobami objętego sankcjami podmiotu właśnie w celu uniemożliwienia prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Art. 61 § 3 p.p.s.a., w żadnej mierze nie stanowi o możliwości udzielenia tymczasowej ochrony jedynie w przypadkach, w których interes społeczny nie przeważa nad interesem podmiotu, którego decyzja dotyczy lub w których nie sprzeciwiałby się zastosowaniu takiego środka cel ustawy, w oparciu o którą wydane zostało dane rozstrzygnięcie administracyjne. Jeśli ustawodawca uznałby, że cel ustawy sankcyjnej sprawia, że w odniesieniu do decyzji o wpisie podmiotu na listę nie powinien mieć zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. - stosowne wyłączenie znalazłoby się wprost w ustawie sankcyjnej (tak jak w ww. ustawie wyłączone zostało zastosowanie art. 10, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie podważyło trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., tj. reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej. Z art. 3 ust. 10 tej ustawy wynika, że decyzja podjęta w sprawie wpisu na taką listę podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zatem aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast, a interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Nie ulega wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ustawie powoduje, iż wydanie zaskarżonej decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanych w art. 1 ustawy umożliwia bowiem m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, czy też wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. oraz zastosowanie środków określonych w ustawie rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Jednakże wskazywane przez skarżącą spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych, które stanowią oczywiste następstwa wykonania zaskarżonej decyzji. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby zatem pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel tej ustawy (tak również NSA w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22 oraz z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt III OZ 33/24). Ponadto podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek, sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23). W ocenie NSA, w sprawie należy uwzględnić kontekst normatywny, który nakazuje uznać, iż na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef Krajowej Administracji Skarbowej uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1713) z dniem 18 sierpnia 2022 r. dodano do ustawy art. 6a przewidujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust. 2. Strona żaląca może zmierzać do uniknięcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków także na drodze określonej w art. 6a ustawy. Podsumowując, skoro przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest możliwe na drodze administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy także zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca – za brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu na wezwanie Sądu (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Prawidłowości wydanego przez sąd rozstrzygnięcia nie podważają również zarzuty i argumenty zażalenia. W szczególności niezasadny jest argument dotyczący niejasności oraz lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W ocenie NSA, sąd wyczerpująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał jakimi powodami się kierował, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.