II GZ 262/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. N. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 553/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił I. N. S.A. w W. wstrzymania wykonania objętej jej skargą decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej. Sąd I instancji wskazał w motywach, że w skardze wymienionej spółki zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ramach którego strona podniosła, że wobec nieprawidłowości zaskarżonej decyzji oraz konieczności jej uchylenia w całości, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania jest niezbędne. Skarżąca stwierdziła, że ewentualne jej wykonanie wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody finansowej - uniemożliwi skarżącej korzystanie ze znacznej sumy pieniężnej i realizację zaplanowanych przez skarżącą inwestycji. Skarżąca nie mogła się spodziewać otrzymania decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty sumy pieniężnej wyższej niż zakładana na początku roku, kiedy budżet spółki został już ustalony. Zaznaczyła, że kwota ustalonej dopłaty przekracza 2 miliony złotych, a porównanie tej kwoty z dopłatą za rok 2007 (26.221,39 zł) czy z dopłatą za rok 2008 (42,888,28 zł), pokazuje, że skarżąca ma prawo być zaskoczona tak drakońskim wzrostem nałożonego na nią obciążenia finansowego. Sąd I instancji przywołując treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że we wniosku brak było szerszego uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja wskazująca na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody była bardzo ogólnikowa i nie pozwalała na obiektywne określenie relacji kwestionowanej sumy pieniężnej do kondycji finansowej spółki. Ponadto nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki. I. N. S.A. w W. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że składając wniosek w przedmiocie wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2018 r., zawarty w skardze spółki na decyzje z dnia [...] lutego 2018 r., skarżąca zobowiązana była wniosek ten poprzeć dokumentami obrazującymi w sposób szczegółowy i wyczerpujący sytuację finansową spółki, a w konsekwencji błędne uznanie, że dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonalności aktu bądź czynności konieczne jest dysponowanie przez sąd aktualnymi danymi o stanie majątkowym wnioskodawcy, a brak dokumentów w tym zakresie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę, podczas gdy w świetle jednolitej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a nie ich udowodnienia za pomocą środków dowodowych (jak chce Sąd I instancji), tym bardziej, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego (wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy uzupełniających, a więc nie stanowiących kluczowego materiału dla wskazania danej okoliczności dowodów z dokumentu, jednak dotyczy on wyłącznie rozprawy, a nie postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu), ani żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wiąże merytorycznego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonalności aktu bądź czynności z przedłożeniem stosownych dokumentów, wskazujących jednoznacznie na sytuację finansową wnioskodawcy – co w istocie doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania przez WSA wniosku skarżącej oraz odmowy wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji mimo, że w sprawie spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bowiem brak wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji wywrze niewątpliwy wpływ na sytuację finansową skarżącej, uniemożliwiając jej korzystanie ze środków finansowych, które zostały już przez skarżącą uwzględnione w budżecie z przeznaczeniem na realizację konkretnych inwestycji i zadań. Podnosząc ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy na nowo przez WSA ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie zażalenia przez NSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zostało oparte o usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, za trafną uznać należy ocenę wniosku skarżącej spółki, jaką dokonał Sąd I instancji. Analiza treści wniosku strony wskazuje, że podniesiona argumentacja, jak słusznie zauważył Sąd, opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach sprowadzających się wyłącznie do wskazania na kwotę ustalonej dopłaty stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy i jej porównania z kwotami dopłat za 2007 i 2008 rok. Autor wniosku wskazując na "(...) tak drakoński wzrost nałożonego obciążenia (...)" w zestawieniu z twierdzeniem, że wykonanie decyzji ustalającej dopłatę spowoduje znaczny uszczerbek w budżecie spółki gdyż: "(...) zapłata tej kwoty będzie musiała być finansowana ze środków przeznaczonych na inne wydatki (...), nie wskazał w sposób bardziej szczegółowy lub choćby obrazowy jaki realnie wpływ mieć będzie wykonanie zaskarżonej decyzji na potencjalną zdolność finansową spółki lub wynikającą z tego tytułu konieczność przesunięcia odpowiednich środków finansowych czy zaciągnięcia długu. Taki sposób sformułowania motywów wniosku, pozbawiał go możliwości dokonania obiektywnej oceny faktycznego wpływu wykonania objętej skargą decyzji na możliwość wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Również trafnie Sąd I instancji zauważył, że strona nie poparła wniosku i zawartych w niej twierdzeń jakimikolwiek dokumentami mogącymi wskazywać na negatywny wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację finansową spółki. Rację w tej materii ma autor skargi kasacyjnej, że ani przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. ani ugruntowane orzecznictwo, ukształtowane na podstawie tego przepisu nie nakładają na stronę obowiązku udowodnienia podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu okoliczności. Przepis ten co do zasady wymaga uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia w stosunku do wnioskodawcy jednej lub obu przesłanek określonych powołanym przepisem. To samo orzecznictwo, w tym powołane tak przez Sąd I instancji jak i autora zażalenia, ukształtowało na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., powołany na wstępie rozważań pogląd, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Strona nie ma zatem obowiązku wspierania swojego wniosku o materiał dowodowy, a jedynie ma takie uprawnienie, na co zwrócił uwagę autor zażalenia w jego motywach. Oznacza to w konsekwencji, że jak najpełniejsze wykazanie podnoszonych we wniosku okoliczności przemawiających jej zdaniem za zastosowaniem w stosunku do niej instytucji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym także dokumentami mającymi podeprzeć lub poprzeć argumentację wniosku, leży wyłącznie w gestii strony (wnioskodawcy) i jej dobrej woli. Uchylenie się bądź pominięcie przez wnioskodawcę wsparcia swojego żądania materiałem dowodowym rzutować będzie natomiast na ocenę tego wniosku – jego merytoryczne rozpoznanie w aspekcie podnoszonych we wniosku okoliczności, faktycznej sytuacji i wpływu na nią wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej przez pryzmat przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższe czyni niezasadnym stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zażalenia, że nie przedłożenie przez stronę "konkretnych dokumentów" skutkowało odmową merytorycznego rozpoznania wniosku. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wskazuje, bowiem że Sąd ten jak najbardziej dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej spółki – jego oceny. Zasadnie stwierdzona ogólnikowość wniosku, nie poparta jakimikolwiek dokumentami, który to stan wynikał wyłącznie z woli strony znajdującej swoje oparcie w uprawnieniu, a nie obowiązku, powodował, że w swej istocie argumentacja wniosku umykała spod możliwości obiektywnego określenia relacji kwestionowanej sumy dopłaty do kondycji finansowej spółki. Wobec powyższego nie jest również uzasadniony jak i trafny wywód zażalenia odnoszący się do art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis ma zastosowanie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu głównym. W tej kwestii postępowanie incydentalne, z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu, nie jest obwarowane wymogami określonymi w powołanym przepisie czego skutkiem jest możliwość przedłożenia przez stronę wraz z wnioskiem wybranych dokumentów byle miały one związek z żądaniem zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.