II GZ 288/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. . na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2412/12 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem zaskarżonym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. przedmiocie udzielenia koncesji, w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uchylającą w części koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu 12 października 2012 r. S. P. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2012 r., w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r., uchylającą w części decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., w przedmiocie udzielenia koncesji P. G. Sp. z o.o. w K. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego. W skardze S. P. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia koncesji P. G. Sp. z o.o. Podał, że jej wykonanie doprowadzi do nieodwracalnych następstw budowy kopalni na terenach o wysokiej kulturze rolniczej i wysokiej dochodowości gospodarstw rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniosek skarżącego uznał, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania nie mieści się w "granicach danej sprawy", o których stanowi art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. wydane zostało w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2011 r. Jak wskazał Sąd I instancji, decyzja koncesyjna z dnia [...] maja 2011 r. wydana została faktycznie w ramach szeroko rozumianej jednej sprawy, jednak przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest wyłącznie ocena zgodności z prawem postanowienia organu w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Orzekanie o legalności źródłowej decyzji Ministra Środowiska przyznającej koncesję wykraczałoby poza granice danej sprawy. Tym samym nie jest możliwe wkraczanie w sferę wykonalności tej decyzji, gdyż orzeczenie to nie mieści się w pojęciu tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. S. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu podał, że prace koncesyjne dokonywane przez P. G. Sp. z o.o. w K. są prowadzone na podstawie decyzji, która powinna zostać uznana za nieważną. W jego ocenie w sprawie spełnione są obie przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest umożliwienie Inwestorowi wykonywania uprawnienia wynikającego z decyzji, przy wydawaniu której uchybiono podstawowym zasadom porządku prawnego. W związku z licznymi kontrowersjami, które dotyczą tej inwestycji oraz brakiem poparcia dla działań Inwestora celowe jest, w ocenie skarżącego, wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji. Wiercenia wykonywane przez inwestora mogą bezpośrednio zagrozić stronom, których działki zostały objęte decyzją koncesyjną. Skarżący podał szeroką argumentację na poparcie twierdzenia, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W cytowanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt lecz także inne akty wydane wcześniej z tym jednak warunkiem, że mieszczą się one "w granicach tej samej sprawy". W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uchylającą w części koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego, a wniosek strony o ochronę tymczasową dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia koncesji. Zatem trzeba rozważyć jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, mieści się decyzja, na mocy której spółce P. G. Sp. z o.o. w K. udzielono koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego. Należy zauważyć, że w art. 134 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", z odpowiednim zastrzeżeniem. Poprzednio obowiązująca ustawa procesowa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) w art. 29, którego odpowiednikiem na gruncie przepisów p.p.s.a. jest art. 135 także używa zwrotu "w granicach danej sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy tego sformułowania miałby różnić się od znaczenia zwrotu z art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), podjętej wprawdzie pod rządem poprzedniej ustawy procesowej ale zachowującej aktualność także obecnie, stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Podzielając to stanowisko i przenosząc zawartą w nim argumentację na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pomiędzy postępowaniem dotyczącym udzielenia koncesji, a postępowaniem w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją uchylającą w części koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. W literaturze przedmiotu tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz podstawy prawnej i faktycznej (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 319-320). Pomimo występującego związku między tymi sprawami różnią się one przedmiotem a także podstawą prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji nie mógł zostać uwzględniony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.