II GZ 320/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia Kierownika Biura Powiatowego L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 434/08 w sprawie wymierzenia organowi grzywny postanawia: oddalić zażalenie I Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. w punkcie 1 wymierzył Kierownikowi Biura Powiatowego [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. grzywnę w wysokości 1.000 zł., a w punkcie 2 zasądził od ukaranego organu na rzecz wnioskodawcy- B. M.-S. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż postępowanie o ukaranie organu grzywną zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego w dniu 17 lipca 2008 r. przez B. M.-S., w którym wnioskodawca podał, że w dniu 12 czerwca 2008 r. złożył za pośrednictwem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. skargę datowaną na dzień 10 czerwca 2008 r., na bezczynność tego organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W związku z treścią wniosku Sąd zwrócił się bezskutecznie do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie znajdują się sprawy ze skarg B. M.-S. na bezczynność organu, w tym ze skargi z dnia 10 czerwca 2008 r. Następnie wniosek o ukaranie organu grzywną został doręczony Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu 14 sierpnia 2008 r., przy czym organ do dnia rozprawy nie odniósł się do jego treści. W dniu 26 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. wpłynęła przekazana przez Biuro Powiatowe ARiMR w L. skarga B. M.-S. z dnia 10 czerwca 2008 r. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za bezsporne, że organ nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Termin ten byłby zachowany gdyby przekazanie skargi wraz z wymaganymi dokumentami odbyło się do dnia 14 lipca 2008 r., tymczasem nastąpiło z ponad miesięcznym przekroczeniem terminu określonego w powołanym art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd podniósł także, iż nie można przyjąć, by spełnienie obowiązków nałożonych na organ art. 54 § 2 p.p.s.a. - wprawdzie już po wystąpieniu przez stronę skarżącą z wnioskiem o ukaranie grzywną, ale przed jego rozpoznaniem przez Sąd l instancji - skutkować winno oddaleniem wniosku. Brak bowiem podstaw prawnych ku temu by przyjąć, że wypełnienie przez organ po terminie ustawowej powinności czyni postępowanie bezzasadnym. Przyjmując, że zaistniały przesłanki do wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w L. grzywny Sąd I instancji uznał, że adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązków przez organ w niniejszej sprawie jest wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł. II Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zaskarżył w całości zażaleniem powyższe postanowienie zarzucając naruszenie: art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązków w nim wskazanych w ogóle nie było (wnioskodawca dopuszczał rozpatrzenie skargi na drodze postępowania administracyjnego tj. w trybie zażalenia na bezczynność) art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nałożonej kary (grzywny). Podnosząc te zarzuty organ domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. lub zmiany postanowienia poprzez oddalenie wniosku o ukaranie karą grzywny oraz wstrzymania jego wykonania. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że działając w celu zabezpieczenia interesów wnioskodawcy nie przesyłał skargi do sądu administracyjnego, gdyż uznał ją za zażalenie na bezczynność skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w Z. G. Działania te były podejmowane wyłączenie w celu zapewnienia wnioskodawcy prawa do sądu, w innym, bowiem przypadku jego skarga podlegałaby odrzuceniu. Podniósł także, że w skardze z dnia 10 czerwca sam wnioskodawca wskazał właśnie taką drogę postępowania. Jako przyczynę opóźnienia autor zażalenia podał także "zbyt małą obsadę ilości zatrudnionych w Biurze pracowników". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, w zakresie istotnym dla sprawy, stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie cytowanego uregulowania wskazuje, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia w oparciu o ten przepis jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie prawem przewidzianym (por: postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06; publ. ONSA i WSA 2006/6/156; tak też "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz" T. Woś i in.; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 259, teza 3). Postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest wszczynane na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Obowiązek przekazania skargi wraz z aktami w terminie 30 dni wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., przy czym przepis ten nie uprawnia organu, którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podjęcia czynności sprawdzających dopuszczalność skargi, legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy "spełnienie przez skargę warunków formalnych". Nie uprawnia do tego również art. 54 § 3 p.p.s.a. dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania organu grzywną, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarżący złożył za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego. Organ nie nadesłał skargi wraz z aktami sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. i został złożony przez uprawniony podmiot wniosek o ukaranie organu grzywną. Tych bezspornych okoliczności nie może zmienić twierdzenie zawarte w zażaleniu, że organ "działając w celu zabezpieczenia interesów wnioskodawcy nie przesyłał skargi do sądu administracyjnego, ale uznał ją za zażalenie na bezczynność skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w Z. G.", a działania te "były podejmowane wyłącznie w celu zapewnienia wnioskodawcy prawa do sądu, w innym, bowiem przypadku jego skarga podlegałaby odrzuceniu". Jak już wcześniej była o tym mowa ani art. 54 p.p.s.a., ani też żaden inny przepis nie daje organowi uprawnień do badania dopuszczalności skargi. Jest to wyłączna domena sądu. Nadto nie znajduje potwierdzenia w treści skargi z dnia 10 czerwca 2007 r. zapewnienie organu, iż "na taką drogę postępowania wskazał sam skarżący" (potraktowania skargi jako zażalenia na bezczynność wniesionego w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a.). Nadto, co warto również zauważyć, w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego podjęcie przez organ wskazanego sposobu działania. Zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie może podważyć powoływanie się na niedostateczną obsadę pracowniczą czy też dużą ilość spraw, które organ musi rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że organ - nie wywiązując się z obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia - nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności (por: postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/05). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozważenia wszystkich okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny podkreślić wpierw należy, że w toku postępowania o ukaranie grzywną organ nie zajął w sprawie żadnego stanowiska. Nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności umożliwiających Sądowi I instancji wyjaśnienie przyczyn uchybienia terminu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie odpowiedział na wezwania Sądu dotyczące udzielenia informacji, na jakim etapie znajdują się sprawy ze skargi B. M.-S. Nie odniósł się do wniosku o ukaranie grzywną, nie stawił się na rozprawie i nie udzielił wyjaśnień. Z tych powodów czynienie obecnie Sądowi I instancji zarzutu nierozważenia wszystkich okoliczności wpływających na wysokość grzywny jest całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.