II GZ 357/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/17 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. odmówić A Spółce z o.o. w S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2186/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi A sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]", wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, wykonanie decyzji może doprowadzić do powstania ciężkich do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącą potrzeba zapewnienia możliwości wykonywania działań pozwalających na eliminację potencjalnych zagrożeń w postaci osiadania (zapadlisk) gruntu (innych deformacji nieciągłych) uzasadnia konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji wskazał na potencjalną szkodę spowodowaną utratą płynności finansowej i zagrożenie upadłością. Minister Środowiska zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, zgodnie z którym wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi jej eliminację zagrożeń związanych z zaprzestaniem wykonywania działalności górniczej. Minister wskazał, że cofnięcie koncesji nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Odnosząc się do kwestii potencjalnej szkody podnoszonej przez przedsiębiorcę wynikającej z utraty płynności finansowej przez A Sp. z o. o. oraz braku możliwości uiszczania czynszu dzierżawnego, jako przesłanki wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. organ wskazał, że argument o zmniejszeniu dochodów podmiotów prywatnych nie może uchylać obowiązku uwzględnienia interesu publicznego, jakim jest wstrzymanie działalności wykonywanej przez przedsiębiorcę z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co w sposób oczywisty narusza interes publiczny, w tym interes właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz jest sprzeczne z wymogiem ochrony środowiska. Odnośnie zaś utraty płynności finansowej przez A, w kontekście wypełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., organ podkreślił, że udzielona koncesja była koncesją na rozpoznawanie budowy geologicznej złoża kopaliny, a nie jej wydobywanie. W konsekwencji celem udzielania tej koncesji nie było osiąganie przez przedsiębiorcę dochodów jako takich, lecz prowadzenie prac rozpoznawczych, które ze swej istoty są działalnością wymagającą znacznych nakładów finansowych i które nie zwracają się w procesie rozpoznawania złoża. Prawo do zagospodarowania kopaliny wydobytej w trakcie rozpoznania nie stanowi jego głównej działalności koncesyjnej, zatem uszczuplenie potencjalnych dochodów z tego tytułu oraz konieczność ponoszenia nakładów w procesie rozpoznania nie może być w opinii organu w ogóle kwalifikowane, jako szkoda. Ponadto, utrata potencjalnego zysku nie może być uznana za znaczną szkodę ani za zdarzenie wywołujące nieodwracalne skutki prawne, warunkujące zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji. Podkreślić także należy, że wskazywane przez uczestników postępowania skutki finansowe wykonania decyzji cofającej koncesje nie mogą być uznane za nieodwracalne, gdyż obiektywnie możliwe jest wznowienie wstrzymanej działalności w obszarze "[...]" na podstawie stosownej decyzji organu koncesyjnego wydanej po przeprowadzeniu kolejnego postępowania administracyjnego. Ponadto nakłady inwestycyjne zostały już poniesione przez przedsiębiorcę, a decyzja o cofnięciu koncesji nie wpływa na ich wysokość. Dalej, organ stwierdził, że przedsiębiorca nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń, w tym ekspertyz lub opinii organów nadzoru górniczego dotyczących potencjalnych szkód w środowisku, czy dokumentów potwierdzających utratę finansowania inwestycji. Bez dokładnego przedstawienia sytuacji finansowej i majątkowej nie była możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź trudne do odwrócenia skutki. Przy czym zdaniem organu nawet ich załączenie nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2017 r. z przyczyn wskazanych wyżej. Minister wywiódł, że każda decyzja cofająca koncesję pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania działalności koncesjonowanej, co wiąże się z utratą potencjalnych dochodów wynikających z jej prowadzenia i ryzykiem braku zwrotu poniesionych nakładów. Nawet w przypadku uwzględnienia przez Sąd skarg na decyzję cofającą koncesję, działalność koncesjonowana będzie mogła zostać ponownie podjęta a przedsiębiorca poza przestojem w wykonywaniu prac, nie ponosi ujemnych skutków, które miałyby nieodwracalny charakter. Skutki te są zwykłym następstwem decyzji cofającej koncesję. Podsumowując Minister podniósł, że natychmiastowe wstrzymanie działalności koncesyjnej wykonywanej przez przedsiębiorcę z naruszeniem warunków koncesji i przepisów prawa powszechnie obowiązującego leży w interesie publicznym związanym z ochroną środowiska, ochroną nieruchomości sąsiednich i bezpieczeństwa publicznego i ma na celu zapobieżenie wyrządzenia znacznej szkody, a interesowi ekonomicznemu podmiotów prywatnych - stron postępowania koncesyjnego - nie można przyznać prymatu nad tymi przesłankami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionej przez spółkę kwestii konieczności ochrony interesu publicznego, polegającego na ochronie interesu skarżącej, interesu publicznego i właścicieli nieruchomości sąsiednich przed osiadaniem gruntu, należy się zgodzić z organem wnoszącym zażalenie, że cofnięcie koncesji na rozpoznawanie złoża nie skutkuje wstrzymaniem działań przedsiębiorcy związanych z zabezpieczeniem istniejących wyrobisk. Zgodnie bowiem z art. 39 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.; dalej: p.g.g.), cofnięcie koncesji nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Zakres i sposób wykonywania tych obowiązków powinien zostać ustalony w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego zatwierdzanego przez Okręgowy Urząd Górniczy. Także sposób wykonywania tych działań jest nadzorowany przez OUG. Tym samym Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł, że nieprawdziwe są twierdzenia przedsiębiorcy, że w związku z cofnięciem koncesji nie jest on uprawniony do wykonywania żadnych działań mających na celu eliminację zagrożeń związanych z zaprzestaniem wykonywania działalności. Przepisy ustawy p.g.g. w wystarczający sposób zabezpieczają interes publiczny wskazywany przez spółkę, a zatem wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o omawianą przesłankę było nieuzasadnione. Jako kolejną przesłankę uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji o cofnięciu koncesji, Sąd I instancji wskazał potencjalną szkodę spowodowaną utratą płynności finansowej i zagrożenie upadłością. Przed przystąpieniem do omawiania zaistnienia tej przesłanki w sprawie, należy podkreślić, co również nie uszło uwadze organowi składającemu zażalenie, że każda decyzja cofająca koncesję pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania działalności koncesjonowanej, co wiąże się z utratą potencjalnych dochodów wynikających z jej prowadzenia i ryzykiem braku zwrotu poniesionych nakładów. Są to jednak zwykłe konsekwencje decyzji tego rodzaju, które same w sobie nie uzasadniają zasadności wstrzymania jej wykonania. Jak trafnie podniósł Minister Środowiska, w aktach brak dokumentów potwierdzających utratę finansowania inwestycji, co uniemożliwiło ocenę, czy i ewentualnie w jakim stopniu wykonanie zaskarżonej decyzji w wykazanym bilansem i rachunkiem zysków i strat stanie majątkowym i finansowym skarżącej, faktycznie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o ochronie tymczasowej było również to, że celem obecnie cofniętej koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego nie było osiąganie przez przedsiębiorcę dochodów jako takich, lecz prowadzenie prac rozpoznawczych, które ze swej istoty są działalnością wymagającą znacznych nakładów finansowych i które nie zwracają się w procesie rozpoznawania złoża. Sąd I instancji nie miał podstaw uznać, że strona wykazała okoliczność utraty udzielanego jej dotychczas wsparcia. Skoro skarżąca - która jak sama twierdzi - nie dysponuje wystarczającymi środkami własnymi na pokrycie kosztów chociażby zabezpieczenia wyrobiska, to okoliczność utraty finansowania inwestycji wydaje się kluczowa do wykazania potencjalnej szkody uzasadniającej zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że uszło uwadze Sądu I instancji, że w istocie nie wykazano, że skutki wykonania decyzji cofającej koncesję, są nieodwracalne. Jak trafnie podniósł organ, obiektywnie możliwe jest wznowienie wstrzymanej działalności w obszarze "[...]" na podstawie decyzji organu koncesyjnego wydanej po przeprowadzeniu kolejnego postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich przyczyn oraz na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.