II GZ 371/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Ol 104/16 w zakresie odrzucenia skargi [A.] na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ol 104/16, orzekając w pkt 1 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę [A.] (dalej: [A.]) na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie (dalej: Inspektor) w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięć podjętych w pkt 1 i 2 Sąd wskazał, że [A.] wniosła wspominaną na wstępie skargę, którą poprzedziła dwukrotnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 i 30 września 2016 r., a w odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie. Sąd stwierdził, że czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołuje skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczną traktować należy pierwszą z nich, z dnia 20 września 2016 r. Przyjęcie, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być składane wielokrotnie, stawiałoby wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych podmiotów wnoszących skargi. Jednokrotna możliwość złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Stawiając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obok innych środków odwoławczych, takich jak odwołanie czy zażalenie traktować je trzeba w taki sam sposób, nie ma bowiem podstaw do uprzywilejowania tego właśnie środka odwoławczego względem innych, co wynika z ugruntowanego stanowiska judykatury. Zdaniem Sądu, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko raz to w niniejszej sprawie skargę należało wnieść w terminie 30 dni, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Kolejne wezwanie w tej samej sprawie nie może już być traktowane jako wezwania w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – pismo organu z dnia 26 września 2016 r. – to termin na wniesienie skargi upłynął najpóźniej 30 października 2016 r. (w piśmie z 30 września 2016 r., czyli ponownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa [A.] potwierdza odbiór pisma z dnia 26 września 2016 r.). Tymczasem skarżąca wywiodła skargę do sądu dopiero 10 listopada 2016 r., a zatem co najmniej 11 dni po terminie. Z uwagi na powyższe WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę jako wniesioną po terminie, a na podstawie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od niej wpisu. W zażaleniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego [A.], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagała się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 17 lutego 2017 r. i przekazania skargi do rozpoznania, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez brak zbadania treści pisma Inspektora z dnia 26 września 2016 r. i uznanie, że pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (nieprawidłowo uznając, że za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może uchodzić nawet takie pismo organu, które w żaden sposób nie odnosi się merytorycznie do stawianych zarzutów, a o tym, że pismo to stanowi odpowiedź miałoby świadczyć jedynie powołanie się na numer i datę wezwania do usunięcia naruszenia), co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji daty początkowej biegu terminu do wniesienia skargi i uznania, że została przez skarżącą wniesiona po terminie, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na zażalenie Inspektor wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, o czym stanowi § 2 cyt. przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał w kontrolowanym postanowieniu, że [A.] wniosła skargę na bezczynność organu z uchybieniem terminu 30 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko jeden raz, a skarżąca w tej sprawie skierowała do organu dwa takie wezwania, a zatem termin do wniesienia skargi powinien być liczony od odpowiedzi organu na pierwsze z nich (z dnia 20 września 2016 r.), czyli od dnia doręczenia stronie pisma organu z dnia 26 września 2016 r. (co miało miejsce, jak przyjął Sąd 30 września 2016 r.) i upłynął bezskutecznie 30 października 2016 r. Skarżąca wniosła skargę pocztą 10 listopada 2016 r., więc – zdaniem Sądu – po terminie, dlatego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu jest błędne. Przede wszystkim wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy (plik kserokopii dokumentów) znajduje się wyłączne jedno, a nie dwa wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze pismo skarżącej skierowane do organu w tej sprawie (z dnia 20 września 2016 r.) nie stanowi wezwania do usunięcia narusza prawa w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a., jak nieprawidłowo zakwalifikował je Sąd, a także – jak się wydaje – organ. To, niesporządzone przez profesjonalistę, pismo [A.], ze względu na jego treść należało zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. (okoliczność użycia przez stronę zwrotu "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie mogła przesądzać o treści pisma). Strona domaga się w nim wznowienia postępowania (podaje podstawę prawną) w stosunku do udzielonego podmiotowi [B.] zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. na prowadzenie apteki pn. "[B.]" w E., ponieważ – jej zdaniem – zezwolenie to zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496) przez pozbawienie [A.] prawa do wydania opinii w sprawie udzielenia wskazanego zezwolenia, co stanowi wadę uzasadniającą wznowienie postępowania. Pismem z dnia 26 września 2016 r. Inspektor "rozstrzygnął" ten wniosek, wyjaśniając [A.] jednym zdaniem, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. wydała już pozytywną opinię dotyczącą farmaceuty mającego zostać kierownikiem powyższej apteki. W tym stanie rzeczy strona, pismem z dnia 30 września 2016 r. po raz pierwszy (i w niniejszej sprawie jedyny) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, argumentując, że przy wydawaniu zezwolenia doszło do naruszenia prawa [A.] do jego zaopiniowania, natomiast wskazana przez organ opinia dotycząca farmaceuty nie jest równoznaczna (tożsama) z opinią co do prowadzenia apteki, a takiej [A.] nie wydała. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 października 2016 r. Inspektor "poinformował" stronę z jakich przyczyn postępowanie nie może zostać wznowione. Odpowiedź doręczono stronie 17 października 2016 r., stąd termin 30 dni do wniesienia skargi w rozumieniu przywołanego art. 53 § 2 p.p.s.a. upływał w środę, 16 listopada 2016 r. Strona w dniu 10 listopada 2016 r. wiosła skargę na bezczynność Inspektora w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 20 września 2016 r., zatem dokonała czynności procesowej w ustawowym terminie, a tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu. Oznacza to, że Sąd błędnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. względem skargi wniesionej w terminie. W ocenie sądu kasacyjnego do opisanego błędu doszło dlatego, że Sąd nie dość wnikliwie przeanalizował treść pism znajdujących się w aktach, a w szczególności pisma strony z dnia 20 września 2016 r. i odpowiedzi organu z dnia 26 września 2016 r., która ponad wszelką wątpliwość stanowi dowód niezrozumienia przez organ nie tylko właściwej intencji strony, lecz przede wszystkim istoty sprawy. Brak wnikliwości Sądu potwierdza także, oczywiście niezgodne z prawem uznanie, że ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 30 października 2016 r. Stwierdzić należy, że w 2016 roku ten dzień przypadał w niedzielę, zatem wskazując niedzielę jako ostatni dzień terminu do wniesienia skargi Sąd I instancji naruszył art. 83 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90), niemniej jednak z wyżej przedstawionych powodów, które zadecydowały o uchyleniu kontrolowanego postanowienia, nie miało to istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Na obecnym etapie sprawy nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzanie losów złożonej przez [A.] skargi, którą rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny. WSA powinien jednak pamiętać, że organ administracji publicznej rozpatruje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, a jeśli treść wniosku budzi wątpliwości, to obowiązkiem organu jest wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.