II GZ 443/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2290/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., wstrzymał wykonanie objętej skargą D. P. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że w pomieszczonym w skardze na wymienioną decyzję wniosku o wstrzymanie jej wykonania strona podniosła, że cofnięcie zezwolenia spowoduje konieczność zamknięcia prowadzonej przez nią apteki, stanowiącej jej jedyne źródło utrzymania. Konieczność likwidacji działalności gospodarczej wiązać się będzie z całkowitą utratą płynności finansowej. Jak podniosła wnioskodawczyni skutkiem zamknięcia apteki będzie nie tylko utrata dochodów, ale również poważne straty związane przede wszystkim z koniecznością utylizacji dużej wartości towarów leczniczych pozostających na magazynie (ok. 39 tys. zł), kosztami wyposażenia lokalu, jak również z uregulowaniem - z zachowaniem stosownych terminów wypowiedzenia umów - ciążących na skarżącej zobowiązań, obejmujących czynsz najmu lokalu, raty kredytowe, leasing samochodu, wynagrodzenie pracownika, składki na ubezpieczenia społeczne, usługi księgowe, opłaty za media i usługi informatyczne. Strona wskazał, że konieczny będzie również zwrot pomocy udzielonej w ramach "tarcz antykryzysowych". Podniosła, że obecnie jej zadłużenie związane z niemożnością prowadzenia działalności wynosi przy jej stałych miesięcznych wydatkach (ok. 10 tys. zł) łącznie 77 tys. zł, w tym niespełna 57 tys. zł tytułem nieuregulowanych należności wobec hurtowni farmaceutycznych. Końcowo, strona podniosła również, że apteka cieszy się zaufaniem klientów, wśród których przeważają osoby starsze. Jej zamknięcie wykluczy, z powodu utraty zaufania klientów i kontrahentów, możliwość wznowienie działalności. Zmuszona będzie również zwolnić wieloletniego pracownika. Sąd I instancji uwzględniając wniosek w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające udzielenie ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 108 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 944 ze zm.). Odnosząc się do wniosku Sąd stwierdził, że skarżąca uprawdopodobniła, iż w jej obecnej sytuacji dalsze wstrzymywanie działalności prowadzonej przez nią apteki doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, bowiem o znacznej szkodzie można mówić już w chwili obecnej, zważywszy na wysokość zadłużenia skarżącej spowodowanego cofnięciem zezwolenia - blisko 77 tys. zł, z czego udokumentowana kwota zadłużenia wobec hurtowni farmaceutycznych wynosi niespełna 57 tys. zł. W ocenie Sądu nie budziło w tych okolicznościach wątpliwości twierdzenie skarżącej, że utraci płynność finansową, tym bardziej że już nie reguluje swoich zobowiązań. Sąd wskazał, że wnioskodawczyni przedstawiła szereg dokumentów obrazujących jej bieżące wydatki oraz rosnące zadłużenie, które potwierdzają kwoty przedstawione w dołączonym do skargi zestawieniu zaległych płatności i stałych kosztów miesięcznych na poziomie ok. 10 tys. zł. Nie było również spornym, w ocenie Sądu, że prowadzona przez skarżącą apteka stanowi jedyne źródło utrzymania, wobec tego za prawdopodobne uznał twierdzenia strony, że wykonanie decyzji wiązać się będzie z definitywnym zakończeniem działalności gospodarczej, które nie tylko pozbawi skarżącej dochodów, ale też spowoduje zwolnienie długoletniego pracownika. Przytoczono okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, wypełniały przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Farmaceutyczny, zażaleniem zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, co również słusznie stwierdził Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 108 ust. 4a Prawa farmaceutycznego, wyłączająca możliwość zastosowania instytucji ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem objęte skargą rozstrzygnięcie organu oparte było o art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia stawianych postanowieniu Sądu I instancji, stwierdzić należy, że zażalenie nie podważa prawidłowości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz dokonanej nim oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie cofnięcia D. P. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Na kanwie przedmiotowej sprawy szczególną uwagę zwrócić należy na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratę przez stronę jedynego źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I GSK 1148/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, mając na uwadze motywy zawarte w ramach wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji oraz dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem na poparcie zawartej w nim argumentacji, za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji, że wnioskodawczyni uprawdopodobniła, iż w jej aktualnej sytuacji dalsze wstrzymywanie działalności prowadzonej przez nią apteki doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnie zauważył organ w uzasadnieniu zażalenia, że w przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji brak było dowodów wskazujących na wysokość osiąganego przez podatnika (skarżącą) dochodu od osób fizycznych, sprawozdania finansowego, czy wyciągów z rachunku bankowego, jednakże wbrew twierdzeniu organu, ów brak nie czynił niemożliwym ustalenia sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Wykazane obciążenia wynikające między innymi z umowy najmu lokalu, zabezpieczenia fizycznego apteki, obsługi informatycznej, zatrudnienia oraz zobowiązań strony względem hurtowni farmaceutycznych (k: 22-51 i 69-70) umożliwiały w zestawieniu z przedłożonymi raportami fiskalnymi z tytułu sprzedaży produktów w aptece (k: 54), na ustalenie wpływu wykonania objętej skargą decyzji na stronę i możliwość zaistnienia przesłanki trudnych od odwrócenia skutków, o której mowa w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkującej zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że powołane raporty fiskalne z kasy apteki (Raporty Fiskalne Okresowe) są dokumentami przedłożonym wraz z wnioskiem przez stronę, który, jako niezbędnym do ustalenia szczegółowej sytuacji skarżącej w aspekcie badania możliwości wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wymienia autor zażalenia. Brak jest podstaw, jak wskazuje zażalenie, do uznania, że "złożona dokumentacja nie obrazuje wystarczająco kondycji finansowej Skarżącej w relacji do obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, skutkiem czego brak było podstaw do zastosowania środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji.". Jak już bowiem wskazano, strona przedkładając raporty fiskalne nakreśliła swoją sytuację finansową w zakresie osiąganych dochodów z prowadzonej - funkcjonującej apteki. Zestawienie tych danych ze wskazanymi obciążeniami z tytułu bieżącego prowadzenia tejże apteki – 10 tys. zł oraz w zestawieniu ze zobowiązaniami finansowymi, jakie skarżąca ma w stosunku do hurtowni, w których zaopatrywała się w sprzedawany w aptece towar – około 57 tys. zł, pozwala na uznanie, co słusznie uczynił Sąd I instancji, że wykonanie objętej skargą decyzji, może spowodować wystąpienie trudnych od odwrócenia skutków, tym bardziej trudnych, iż prowadzona apteka jest jedynym źródłem utrzymania skarżącej, zaś wykonanie decyzji wiązać się będzie z koniecznymi kosztami utrzymania apteki do czasu prawomocnego zakończenia sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu farmaceutycznego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.