II GZ 544/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1400/14 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji dotyczącej nakazu usunięcia naruszeń oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1400/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odmówił "P." Spółce z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]), którą organ ten uchylił i zmienił w części decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń prawa oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Zdaniem Sądu, strona nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Brak takiego uzasadnienia skutkował odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożyła "P." Sp. z o.o. Spółka zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Strona wnosząca zażalenie zarzuciła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonalności decyzji organów obu instancji, w tym niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz uznanie, że nie jest obecnie uzasadnione wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała argumenty, które przemawiają - jej zdaniem - za wadliwością zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska. Spółka stwierdziła w szczególności, że nie ma podstaw do zobowiązania strony do uiszczenia opłaty eksploatacyjnej oraz przedstawienia potwierdzenia jej zapłaty, skoro decyzje nakładające te opłaty (tj. decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r.) nie są jeszcze prawomocne. Zdaniem spółki, wadliwość zaskarżonej decyzji jest tak znacząca, że jej istnienie w obrocie prawnym może narazić skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak również spowodować trudne do odwrócenia skutki w przypadku, gdyby nałożone w niej na skarżącą obowiązki miały być egzekwowane. W szczególności jakiekolwiek próby wyegzekwowania od skarżącej opłaty eksploatacyjnej w wysokości 11 196 540 zł mogłyby doprowadzić do upadłości spółki, czego skutki nie ulegałyby już odwróceniu. W odpowiedzi na zażalenie Minister Środowiska wniósł o oddalenie środka odwoławczego spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji nakazujących usunięcie naruszeń prawa oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" położonego na części określonych działek ewidencyjnych w miejscowości [...] (gmina [...], powiat [...], województwo [...]) poprzez: ostateczną odbudowę filaru ochronnego działki [...] zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego, utworzenie funduszu likwidacji zakładu górniczego i przedstawienie dowodu ustanowienia takiego funduszu oraz wyciągu bankowego z jego środków, przedłożenie operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża [...] za 2012 r., przedstawienie kopii dowodów wpłat za działalność określoną koncesją za 2012 r., przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywane kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...] (w łącznej wysokości ponad 6,7 mln zł wraz z odsetkami) oraz na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (w łącznej wysokości ok. 4,5 mln zł wraz z odsetkami) - w zakreślonym w decyzji terminie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w jej przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Powodem takiej oceny był brak jakiegokolwiek uzasadnienia złożonego przez skarżącą spółkę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżąca spółka nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które uprawdopodabniałyby wystąpienie w niniejszej sprawie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji wydanych w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym. Okoliczności takie nie wynikały również z akt sprawy. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Próbę wskazania okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji strona podjęła dopiero w zażaleniu. Takie działanie należy co do zasady uznać za spóźnione i nie może ono skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego, wskazane w zażaleniu argumenty nie mogłyby przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazując na możliwość spowodowania trudnego do odwrócenia skutku, spółka stwierdziła, że próba wyegzekwowania od niej opłaty eksploatacyjnej w wysokości 11 196 540 zł doprowadzi do konieczności ogłoszenia upadłości spółki. Jednakże należy zauważyć, że decyzje administracyjne kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie nie nałożyły na skarżącą spółkę obowiązku zapłaty opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny, a jedynie obowiązek przedstawienia kopii dowodów uiszczenia zaległych opłat, które - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zostały nałożone na spółkę w innym postępowaniu administracyjnym (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r.). Skarżąca nie wskazała ponadto żadnych innych okoliczności, które uprawdopodabniałyby możliwość wystąpienia przed rozpoznaniem skargi znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu wydane m.in. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Zatem w przypadku zmiany okoliczności związanych z oceną wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżąca będzie uprawniona do złożenia wniosku o zmianę postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania wydanych w sprawie decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie. PG