II GZ 58/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 1001/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 1001/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił A. Sp. z o.o. w W. wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z [...] września 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony. Pełnomocnik strony, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jedynie odniósł się do istoty instytucji wstrzymania, nie wskazał natomiast na jakiekolwiek okoliczności uzasadniającego pozytywne załatwienie powyższego wniosku. Nie przedstawił również żadnych dokumentów, z których wynikałaby sytuacja finansowa skarżącej, co uniemożliwiło Sądowi weryfikację, czy spółka nie dysponuje środkami umożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją, a co się z tym wiąże, że wykonanie tej decyzji prowadziłoby do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, WSA stwierdził, że obowiązek o charakterze pieniężnym, a takiego dotyczy niniejsza sprawa, ma z natury odwracalny charakter. Oznacza to, że w razie jego zrealizowania, a następnie uwzględnienia skargi, objęta zaskarżoną decyzją kwota pieniężna będzie podlegała zwrotowi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie: I. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie, a to: a) odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo wykazania przez skarżącą prawdopodobieństwa wystąpienia nieodwracalnego skutku na etapie wykonania samej decyzji, a to prawdopodobieństwa poniesienia wysokiej szkody finansowej przez skarżącą; b) nieprawidłowe ustalenie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje skutków wskazanych przez stronę, podczas gdy jej realizacja bezpośrednio wpływa na sytuację finansową strony i może wyrządzić znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki; II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: a) sporządzenie uzasadnienia postanowienia w zakresie faktów lakonicznego, niekorespondującego z pełną treścią akt postępowania administracyjnego i pominięcie wyczerpującego wyjaśnienia motywów nieuwzględnienia wniosku w kontekście przytoczonych przez skarżącą okoliczności stanu faktycznego związanych z opisanymi w skardze nieodwracalnymi skutkami przedsięwzięcia, b) bardzo zdawkowe uzasadnienie prawne postanowienia, a w zasadzie uargumentowanie odmowy przyznania racji skarżącej w zaledwie kilku zdaniach, podczas gdy sprawa dotyczy udzielenia ochrony podmiotowi, którego sytuacja finansowa jest w ogromnej mierze zależna od aktualnej koniunktury na rynku, w związku z czym w obecnych realiach prowadzenia działalności poniesienie przez skarżącą jakichkolwiek dodatkowych kosztów poza niezbędnymi, a związanymi wprost z prowadzoną działalnością, w istocie stanowi dla niej okoliczność mającą bezpośredni wpływ na jej kondycję finansową. Skarżąca podała, że należało zwrócić uwagę na trudne realia rynkowe w branży, w której działa, związane z obowiązującymi przez wiele miesięcy ograniczeniami w związku z epidemią koronawirusa. Rzeczywistość funkcjonowania organów skarbowych wskazuje, że wszelkie zwroty świadczeń następują z bardzo dużym opóźnieniem, co tym bardziej może spowodować szkodę skarżącej. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Sądu, że powinna była złożyć dokumenty na poparcie wniosku. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie, a nie ich udowodnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym wskazać, że z wnioskowego charakteru powyższej instytucji wynika, że wnioskodawca powinien w taki sposób wykazać okoliczności sprawy, aby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny, Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Należy bowiem stwierdzić, że skarżąca we wniosku w żaden sposób nie powołała argumentów przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej. Uzasadnienie jej wniosku sprowadzało się jedynie do przytoczenia poglądów orzecznictwa dot. instytucji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie powołano natomiast żadnych argumentów wskazujących, dlaczego w niniejszej sprawie należało zastosować ww. przepis. Nie podano, jaka jest sytuacja finansowa skarżącej, jak wpłynie na nią zapłata nałożonej kary pieniężnej. We wniosku nie powołano nawet tak ogólnikowych stwierdzeń jak w uzasadnieniu zażalenia, do czego Sąd przejdzie w następnej kolejności. Nie ma również racji skarżąca, że oczekiwanie Sądu pierwszej instancji, że dołączy do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumenty świadczące o jej sytuacji finansowej, nie znajduje uzasadnienia w prawie. Co prawda w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest o uprawdopodobnieniu zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek wykonania decyzji, jednak nie świadczy to o tym, że do wniosku nie należy dołączyć dokumentów źródłowych, które dodatkowo potwierdzałyby zasadność wniosku. Sąd nie może bowiem wydać rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji li tylko na podstawie samych oświadczeń strony, lecz musi ocenić – w przypadku decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia kwoty pieniężnej – czy zapłata tej kwoty wpłynie na sytuację majątkową strony w ten sposób, że może spowodować wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec tego należy stwierdzić, że niedołączenie do wniosku dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącej, takich jak bilanse finansowe, wyciągi z kont bankowych, deklaracje podatkowe itp., uniemożliwił Sądowi ocenienie sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym samym uwzględnienie tego wniosku. Zdaniem NSA, nie można również podzielić stanowiska skarżącej o błędnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji w sposób pełny wyjaśnił bowiem, jakie były przyczyny odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, powołał również przepisy i poglądy orzecznictwa co do stosowanej instytucji prawnej. WSA nie miał obowiązku badania akt administracyjnych w celu oceny wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, ponieważ to skarżąca powinna mu dostarczyć wszystkie fakty, które mogłyby przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, o czym była już mowa powyżej. Ponadto, Sąd ocenił taki wniosek, jaki złożyła skarżąca, nie mógł natomiast domyślać się, że na sytuację skarżącej wpływa "koniunktura na rynku", czego zresztą skarżąca nie wyjaśniła wystarczająco również w zażaleniu. Nadal bowiem nie wskazała ona, w jaki sposób pandemia koronawirusa kształtuje jej sytuację, jak zmniejszyła jej obroty albo zmniejszyła ilość zleceń. Ponadto, NSA również nie przychyla się do twierdzenia skarżącej, że za udzieleniem ochrony tymczasowej przemawia to, że wszelkie zwroty świadczeń od organów skarbowych następują z bardzo dużym opóźnieniem, co tym bardziej może spowodować szkodę skarżącej. Argument ten wychodzi bowiem poza ramy, które mogą być uwzględnione przy ocenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Faktem jest bowiem, że świadczenie pieniężne jest ze swojej natury odwracalne, a więc strona powinna tym dokładniej wykazać okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji określającej taki obowiązek. Natomiast to, jak działają organy w kwestii ewentualnego zwrotu świadczenia, nie może być uwzględniane przy ocenie wniosku. Wychodzi to bowiem poza zwykły wpływ, jaki ma wykonanie decyzji. Uwzględnienie takiego argumentu powodowałoby, że Sąd przyjąłby niewłaściwe działanie organów (zresztą w żaden sposób nieuprawdopodobnione przez stronę) jako normę i wyciągałby z tego skutki w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tych okoliczności sprawy NSA podzielił stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim o niewykazaniu przez skarżącą przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji.