II GZ 892/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 999/15 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z pasa drogowego kiosku handlowego postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 999/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił wniosek skarżącej A. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]), która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) nakazującą skarżącej natychmiastowe (tj. do dnia [...] maja 2015 r.) usunięcie będącego jej własnością kiosku handlowego zlokalizowanego w pasie drogowym [...] w [...] celem umożliwienia wykonania przebudowy [...], w szczególności wykonania nawierzchni wraz z podbudową w miejscu obecnego posadowienia kiosku handlowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze (sporządzonej przez adwokata) strona zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku tym skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przejawiających się w konieczności poczynienia znacznych nakładów na dokonanie rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, a także szkody w postaci kosztów poniesionych przy rozbudowie kiosku, na które skarżąca uzyskała zezwolenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlegał oddaleniu. Sąd stwierdził, że z uwagi na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. oczywistym jest, że rzeczowe uzasadnienie rozpoznawanego wniosku powinno precyzyjnie opisywać aktualną sytuację finansową i majątkową skarżącej, tak aby Sąd rozpoznający ten wniosek doszedł do przekonania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków - w szczególności, że doprowadzi do konieczności poczynienia znacznych nakładów na dokonanie rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd uznał, że wniosek skarżącej takiego uzasadnienia nie zawiera, skoro strona nie podała żadnych rzeczowych informacji wskazujących na aktualne możliwości płatnicze skarżącej czy posiadany przez nią majątek. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie miał możliwości oceny, jakie konkretnie nakłady będzie musiała ponieść skarżąca. Sąd zaznaczył przy tym, że ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożyła A. B. (zastępowana przez adwokata). Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wnosząca zażalenie zarzuciła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niewskazanie aktualnych możliwości płatniczych skarżącej oraz posiadanego przez nią majątku, podczas gdy ustalenia te nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia powodów, dla których Sąd nie uwzględnił przedstawionych przez skarżącą okoliczności uzasadniających wstrzymanie decyzji oraz uznał za przesłankę wstrzymania wskazanie przez skarżącą jej aktualnych możliwości płatniczych oraz posiadanego przez nią majątku. W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził w szczególności, że art. 61 § 3 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś sąd rozpoznający sprawę nie może ich interpretować rozszerzająco oraz powoływać się na inne, dodatkowe okoliczności. Możliwości płatnicze i posiadany przez skarżącą majątek nie wpływają bezpośrednio na to, czy zarządzona zaskarżoną decyzją rozbiórka kiosku wywoła dla niej znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, więc nie mają znaczenia dla wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. Zdaniem strony wnoszącej zażalenie, nakaz usunięcia kiosku, którego skutki są identyczne z nakazami rozbiórki, sam w sobie prowadzi do skutków trudnych do odwrócenia, jakim jest konieczność ponownego postawienia budynku. Ponadto sam proces rozbiórki i ponownego montażu jest niezwykle kosztowny i będzie stanowić znaczną szkodę w majątku skarżącej. Zgodnie z oszacowaniem, koszt demontażu i ponownego zamontowania kiosku to kwota 105 768 zł brutto. Kolejną szkodą jest możliwość zakończenia bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników. Autor zażalenia dodał, że skarżącej nie zapewniono żadnych prawnych gwarancji powrotu na płytę [...]. Stwierdził jednocześnie, że skarżąca od 2006 r. prowadzi również działalność w wynajętym lokalu przy [...] i że obecnie koszty najmu lokali zastępczych wynoszą 19 500 zł. Do tego dochodzą koszty związane z zajęciem pasa drogowego, zapłatą podatku od nieruchomości, koszty obsługi prawnej związanej ze sprawą, koszty ZUS, energii elektrycznej i pensji pracowniczych. Zdaniem autora zażalenia, koszty te są niezmiernie wysokie w obliczu dochodu jaki przynosi kwiaciarnia, tj. kwoty [...] zł za rok 2014. W przypadku poniesienia dodatkowych kosztów wycenionych na kwotę ponad 100 000 zł skarżąca nie będzie w stanie w dalszym ciągu prowadzić działalności gospodarczej, co wiązać się będzie z redukcją etatów i ewentualnym zakończeniem bytu prawnego prowadzonego przedsiębiorstwa. Skutek ten jest natomiast niemożliwy do odwrócenia i stanowi samoistną przesłankę wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Aby rozpoznać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość odniesienia zwrotów ustawowych "znaczna szkoda" oraz "trudnie do odwrócenia skutki" do sytuacji konkretnego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nakazu natychmiastowego usunięcia kiosku handlowego z pasa drogowego. Powodem odmowy wstrzymania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji było uznanie, że skarżąca nie przedstawiła we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji żadnych rzeczowych informacji o swojej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej, które przekonałyby Sąd, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa. Błędne jest twierdzenie autora zażalenia, jakoby Sąd pierwszej instancji określił dodatkową - niewynikającą z art. 61 § 3 p.p.s.a. - przesłankę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. WSA prawidłowo uznał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe wyłącznie, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oczekiwanie od wnioskodawcy, że przedstawi swoją sytuację finansową i majątkową nie jest dodatkową przesłanką zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz środkiem służącym uprawdopodobnieniu, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować - na tle konkretnej sytuacji finansowej i majątkowej strony - szkodę, którą można by uznać za znaczną. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia strona nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów obrazujących jej sytuację finansową i majątkową, co pozwoliłoby Sądowi pierwszej instancji na ocenę, czy wykonanie decyzji (to jest usunięcie kiosku handlowego z pasa drogowego) będzie wiązało się dla niej z nakładami, które spowodują znaczną szkodę w jej majątku. Złożenie dokumentacji odnoszącej się w pewnym zakresie do sytuacji finansowej strony dopiero wraz z zażaleniem na wspomniane postanowienie nie może samo z siebie prowadzić do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Nie można bowiem zarzucać Sądowi pierwszej instancji - orzekającemu na podstawie akt sprawy - że nie uwzględnił informacji pozostających w dyspozycji strony, lecz nie przedłożonych przez nią do akt przed wydaniem kwestionowanego obecnie orzeczenia. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również wśród dokumentów nadesłanych wraz z zażaleniem brak jest takich, które obrazują możliwie najbardziej aktualną sytuację majątkową skarżącej. Za taki dokument trudno uznać kopię zeznania PIT-36L za 2014 r., który dokumentuje nie tyle majątek strony, co wysokość osiągniętego w 2014 r. dochodu ([...] zł) i przychodu ([...] zł) z pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadna jest również ocena Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie uprawdopodobniono, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W zażaleniu strona łączy wystąpienie tej przesłanki z argumentem, że poniesienie kosztów rozbiórki i przeniesienia kiosku będzie wiązało się z redukcją zatrudnienia i ewentualnym zakończeniem działalności gospodarczej. Zdaniem NSA, stanowisko takie nie jest trafne, skoro w zażaleniu strona wskazuje również, że prowadzi działalność gospodarczą (od 2006 r.) także w innym lokalu przy [...]. O tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki nie świadczy również podnoszony w zażaleniu argument, iż strona nie ma prawnych gwarancji powrotu ze swoją działalnością na płytę [...]. Ewentualne uwzględnienie skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji administracyjnych powinno bowiem prowadzić do przywrócenia "stanu poprzedniego", o ile strona będzie dysponowała tytułem prawnym do zajęcia wspomnianego pasa drogowego, jak również mogłoby stanowić prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Stosownie do treści art. 166 p.p.s.a., zacytowany przepis znajduje odpowiednio zastosowanie do postanowień. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wypełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i na podstawie takiego uzasadnienia możliwe jest ustalenie powodów podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś tak przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji poddaje się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. - oddalił zażalenie. PG