II OKW 52/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Wsi Mączno na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koszalinie III z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 50/2024 w przedmiocie zmiany w podziale gminy na okręgu wyborcze uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 50/2024 Komisarz Wyborczy w Koszalinie III, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, zwanej dalej "K.w."), dokonał zmian w podziale Gminy [...] na okręgi wyborcze ustalonym wcześniej postanowieniem tegoż komisarza z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w sprawie podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r. poz. 366). Skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koszalinie III z dnia 15 stycznia 2024 r. wniosła Grupa Mieszkańców Wsi [...]: R. S., G. S., E. B., R. B., M. G., K. K., E. K., P. D., D. D., S. D., B. D., I. Z., E. S., A. K., T. K., N. D., S. H., H. H., B. S. oraz R. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub w części obejmującej § 1 tiret 6, w której w okręgu wyborczym nr [...] skreśla się miejscowość [...] oraz tiret 7, w której w okręgu wyborczym nr [...] dodaje się miejscowości [...] , [...] i [...]. Zażądali jednocześnie przywrócenia okręgu wyborczego nr [...] do stanu ogłoszonego uprzednio w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2024 r. W obszernym uzasadnieniu skargi mieszkańcy Wsi [...] wyjaśnili, że są poruszeni zmianami w okręgach wyborczych dokonanymi przez Komisarza Wyborczego. Zaznaczyli, że zdają sobie sprawę z konieczności dostosowania okręgów wyborczych do nowo obowiązujących przepisów, uwzględniających liczbę mieszkańców uprawnionych do głosowania, jednakże nowy podział na okręgi wyborcze jest dla nich niezrozumiały, ponieważ nie uwzględnia faktycznego podziału administracyjnego sołectw. W przypadku [...] uchwałą Rady Miejskiej określono granice administracyjne w sposób graficzny, natomiast pozostałe jednostki pomocnicze w gminie [...] mają w swoich statutach określony obszar zajmowania sołectwa tylko i wyłącznie w hektarach bez określenia w sposób graficzny faktycznych granic ich przebiegu. [...] od czasów reformy administracyjnej do roku 2022 funkcjonowało w strukturach sołectwa [...] obejmującego do 2004 r. wsie [...] y i [...]. W 2004 r. Mieszkańcy [...] za zgodą Rady Miejskiej w [...] odłączyli się od sołectwa i w ten sposób Sołectwo [...] pozostało jednostką pomocniczą mającą w swoim obszarze wieś [...]. Skarżący zaznaczyli, że wsie [...] i [...] oddalone są od siebie drogami dojazdowymi utwardzonymi o niespełna 2-3 kilometry. Miejscowości łączą nie tylko drogi i komunikacja (autobus szkolny), ale także więzi społeczne, które przez lata funkcjonowały i funkcjonują bez zarzutów. W 2022 r. za zgodą Rady Miejskiej w [...] utworzono sołectwo [...], ale nie ustały przez to interesy i więzi społeczne oraz gospodarcze z mieszkańcami wsi [...]. W dalszym ciągu droga dojazdowa przez [...] jest jedyną trasą łączącą [...] z Gminą [...]. W Zdbowie znajduje się sklep, w którym mieszkańcy zaopatrują się w produkty pierwszej potrzeby, mieszkańcy by dojechać do miasta [...] przejeżdżają każdorazowo jedyną trasą przez [...] . Przedstawiając powyższy stan rzeczy skarżący podkreślili, że tym bardziej jest dla nich niezrozumiały przyjęty nowy podział na okręgi wyborcze. Od lat wspólnie ze Zdbowem i [...] ami mieszkańcy w zgodzie wybierali radnego, który realnie znał potrzeby wyborców i zawsze reprezentował sprawy wymienionych miejscowości w organie uchwałodawczym w sposób zgodny potrzebami mieszkańców. Zdaniem skarżących odłączenie [...] od wsi, która jest im najbliższa nie tylko ze względów społecznych, geograficznych i administracyjnych i utworzenie okręgu wyborczego wspólnie z mieszkańcami [...], [...] i [...] jest podziałem dyskredytującym [...] i [...] pod względem wyborczym. [...] i [...] w przedstawionej przez gminę komisarzowi mapie (mapa przedstawia okręgi geodezyjne z delikatnymi zmianami dokonanymi w gminie bez wiedzy, konsultacji z radą i sołtysami) i łączy się jedynie lasem bez dróg dojazdowych. Mieszkańcy wsi [...] zaznaczyli, że chcieliby, aby nowe podziały okręgów nie tylko uwzględniały suche dane mapowe, ale także więzi społeczne, interesy gospodarcze, planowane wspólnie ze Zdbowem inwestycje. Przede wszystkim jednak należy zapewnić możliwość wyboru przedstawiciela do rady gminy wsi [...] z wsią [...] . [...] (sołectwo [...]) jako nowa jednostka nie posiada świetlicy ani innego lokalu w którym mieszkańcy mogli by spełnić swój obowiązek obywatelski i oddać głos na przedstawicieli, co w obecnym kształcie okręgów powoduje, iż konieczny będzie dojazd do lokalu wyborczego w [...] lub [...] , wsiach znacznie oddalonych od [...] . Konieczne będzie ominięcie okręgu [...] , [...], jadąc dalej do [...] y, bądź – jeśli lokal będzie znajdował się w Jamienku - ominąć okręgi [...] , [...] i [...] . Końcowo skarżący zaznaczyli, że jest dla nich niezrozumiałe, dlaczego w postanowieniu Komisarza Wyborczego z dnia 3 styczna 2024 r. wsie [...] i [...] mogły funkcjonować jako jeden okręg wyborczy, natomiast w zmianie do postanowienia z dnia 15 stycznia już taki podział nie mógł istnieć. W ocenie skarżących nie nastąpiły żadne istotnie zmiany, które determinowałyby taką decyzję i były podyktowane normami przedstawicielstwa. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Koszalinie III wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do argumentów skargi wyjaśnił, że dokonał zmiany podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze z uwagi na powstałą niezgodność istniejącego podziału z regulacjami K.w. oraz wytycznymi, zawartymi w stanowiącej źródło prawa wyborczego: uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r., nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M.P. z 2023 r., poz. 320, dalej "uchwała nr 17/2023"). Komisarz Wyborczy wyjaśnił, że stan niezgodności z prawem wyborczym podziału Gminy [...] polegał na tym, że w dotychczas ustalonym okręgu wyborczym nr [...] połączono sołectwa [...] i [...], podczas gdy z normy przedstawicielstwa wynikało, że sołectwo [...] może stanowić samodzielnie odrębny okręg. Z art. 417 § 2 K.w. wynika, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest co do zasady jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), natomiast łączenie tych jednostek jest uzasadnione tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (to jest, gdy norma dla danego sołectwa jest niewystarczająca by utworzyć odrębny okręg – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17, ONSAiWSA 2018/6/110). W ocenie Komisarza Wyborczego powyższe powodowało potrzebę wyłączenia z okręgu nr [...] sołectwa [...], które nie mogło stanowić odrębnego okręgu ze względu na niedostateczną normę przedstawicielstwa, zatem musiało być dołączone do sąsiadujących sołectw [...] i [...] , które były dotąd dołączone do części sołectwa [...] , co jest z kolei niezgodne z pkt 25 załącznika nr 1 do załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023, zabraniającego, co do zasady, łączenia sołectw z częściami innych sołectw. Zważywszy, że oba wymienione wyżej sołectwa odłączone od [...] nie spełniałyby łącznie normy przedstawicielstwa umożliwiającej stworzenie odrębnego okręgu, musiały zostać połączone w ciąg sąsiadujących sołectw wraz z wyłączonym z okręgu nr [...] sołectwem [...], a nadto z sołectwem [...] . Wprawdzie to ostatnie sołectwo stanowiło dotąd odrębny okręg, jednakże zważyć należało, że jego norma przedstawicielstwa była niższa niż sołectwa [...] , a zatem zgodnie z art. 419 § 2 pkt 2 K.w., mandat nadwyżkowy winien był zostać odjęty temu sołectwu i przekazany większemu sołectwu [...] . Nie było zatem w tym zakresie możliwości dokonania innego podziału, który byłby zgodny z prawem. Komisarz Wyborczy wskazał wreszcie, że argumenty skarżących przeciwko modyfikacji podziału gminy na okręgi wyborcze nie są dostatecznie ważkie, by uzasadniały pozostawienie podziału niezgodnego z prawem wyborczym. Przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględnienia w podziale na okręgi wyborcze różnego rodzaju więzi łączących poszczególne sołectwa, jak również kwestii dotyczących infrastruktury mogących podlegać połączeniu sołectw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 4/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do uchylenia postanowienia z dnia 15 stycznia 2024 r. jest natomiast naruszenie przez Komisarza Wyborczego art. 419 § 1 w zw. z art. 417 § 2 K.w. Zgodnie z art. 421 § 1 K.w. zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Stosownie do art. 419 § 1 K.w. podział na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Wedle zaś art. 419 § 2 K.w. podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Powyższy przepis niewątpliwie wyraża zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Celem tej zasady jest ograniczenie możliwości wpływania na wynik wyborów przez zmianę granic okręgów wyborczych. Stąd też każda zmiana granic okręgów wyborczych musi mieć wyraźną podstawę prawną i w sposób przekonujący wynikać z okoliczności danej sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano też uwagę, że w sytuacji wystąpienia przesłanek do zmiany granic okręgów wyborczych podejmowane środki powinny być proporcjonalne i w największym możliwym stopniu dążyć do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2338/18 oraz 27 grudnia 2023 r., sygn. akt II OKW 2/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że jest ona zasadna. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) w skład rady wchodzą radni w liczbie piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców. W niniejszej sprawie liczba mieszkańców Gminy [...] wynosi [...] (wedle danych tabelarycznych na k. 57 akt sądowych; z tym, że wedle danych statystycznych na k. 23-25 akt sądowych liczba ta na 30 września 2023 r. określona została jako [...]). Ponadto zgodnie z art. 418 § 1 K.w. w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do [...] mieszkańców wybiera się 1 radnego. W tych warunkach zgodnie z art. 419 § 2 K.w. wymagane było dokonanie podziału Gminy na 15 okręgów wyborczych według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i stosownych zasad. Zgodnie z art. 417 § 2 K.w. w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 K.w. oraz między innymi zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 K.w.). Jak wspomniano, wedle art. 419 § 1 K.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 K.w., to jest zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Komisarz Wyborczy w Koszalinie III przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] dokonał podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze oraz ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r. poz. 366). Natomiast w obecnie zaskarżonym postanowieniu z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 50/2024, powołując się na art. 421 § 1 w zw. z art. 419 § 2 i 2a K.c., dokonał kolejnych licznych zmian w podziale Gminy [...] na okręgi wyborcze. Istotna zmiana dotyczy między innymi miejscowości [...], która została skreślona z okręgu wyborczego nr [...] , natomiast dodana do okręgu wyborczego nr [...] wraz z miejscowościami [...] i [...] , zarazem wykreślonymi z okręgu wyborczego nr 11. Jak wyjaśnił Komisarz Wyborczy, przedstawione zmiany miały być podyktowane faktem, że okręg wyborczy nr [...] , dotychczas składający z miejscowości [...] i [...], mógł zostać ograniczony do sołectwa [...] , jako, że może ono samodzielnie stanowić odrębny okręg. Zarazem Komisarz Wyborczy dostrzegł, że dotychczas nieprawidłowo sołectwa [...] i [...] były dołączone do części sołectwa [...] (nie odpowiadało to pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023). W rezultacie Komisarz Wyborczy doszedł do przekonania, że wymienione sołectwa odłączone od [...] należało zespolić w jeden okręg wyborczy z sołectwem [...], a nadto sołectwem [...] , którego norma przedstawicielstwa była niższa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zmiany w podziale Gminy na okręgi wyborcze nie są dostatecznie uzasadnione, zwłaszcza w świetle zasad wyrażonych w art. 419 § 1 i art. 421 § 1 K.w. Dotyczy to w szczególności przypisania do stosownego okręgu wyborczego sołectwa [...], którego mieszkańcy złożyli w niniejszej sprawie skargę. Dodać przy tym trzeba, że dokonane przez Komisarza Wyborczego zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze, choć zakwestionowane zostały przez mieszkańców [...] , to z uwagi na uszczuplenie dwóch okręgów o określone sołectwa i scalenie ich w ramach innego okręgu, oddziałują w szerszym aspekcie na strukturę okręgów wyborczych Gminy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w szczególności uwagę, że Komisarz Wyborczy nie umotywował przekonująco, dlaczego wyłączył [...] z okręgu wyborczego nr [...] , który to okręg wyborczy dotychczas, to znaczy wedle zasad określnych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2024 r., tworzony był przez sołectwa [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę wskazał jedynie, że sołectwo [...] może stanowić samodzielnie odrębny okręg. Nie można jednak pomijać faktu, że przy założeniu jednolitej normy przedstawicielstwa wynoszącej 301,47 (wedle danych dołączonych do odpowiedzi na skargę – zob. k. 57 akt sądowych) sąsiadujące ze sobą [...] oraz [...] i będące dotychczas jednym okręgiem wyborczym – ze względu na łączną liczbę mieszkańców niemalże odzwierciedlały tak ustaloną normę przedstawicielstwa (w projekcie postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r., utrwalonym w aktach, określono ją w okręgu nr [...] jako 1,06). O ile więc mogą być zrozumiałe przedstawione w odpowiedzi na skargę powody odłączenia sołectw [...] i [...] od części sołectwa [...] (czyli okręgu wyborczego nr 11) i przyłączenia ich do okręgu nr [...] , stanowiącego dotąd tylko sołectwo [...] , którego norma przedstawicielstwa była niższa, to nie zostało dostatecznie uzasadnione przeniesienie do okręgu wyborczego nr [...] również sołectwa [...]. Sołectwa [...] , [...] i [...] , przy założeniu połączenia ich w jeden okręg wyborczy z sołectwem [...] (wedle danych tabelarycznych złożonych do akt posiadające odpowiednio 157, 131, 11 i 86 mieszkańców) razem posiadają bowiem z kolei znacznie wyższą normę przedstawicielstwa. Z kolei [...] , [...] i [...] posiadają łącznie 299 mieszkańców (liczba ustalona na podstawie danych przedstawionych przez Komisarza Wyborczego), co stanowi wartość pożądaną z punktu widzenia zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega – choć nie zostało to wyartykułowane przez Komisarza Wyborczego – że z roboczej mapy na k. 27 akt sądowych wynika, iż specyficzny przebieg granic sołectw [...] , [...] i [...] jest taki, że ich administracyjny obszar jest "przerwany", choć na nieznacznej odległości, na wysokości sołectwa [...]. Najpewniej z tego powodu scalono wymienione sołectwa z jeden okręg wyborczy z sołectwem [...]. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zgodnie z pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023 wprawdzie nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy, to w przypadku, gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem zasad, o których mowa w pkt 24, wówczas dopuszczalne jest odstąpienie od tej zasady. Z mapy złożonej do akt sądowych i znajdującej się na k. 12 wynika, że układ przestrzenny gminy jest nietypowy, gdyż faktycznie sołectwo [...] jest geograficznie rozdzielone jeziorem [...] od sołectw [...] , [...] i [...] . Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że Komisarz Wyborczy dokonał modyfikacji w strukturze okręgów wyborczych nr [...] , [...] i [...], czyniąc to wprawdzie w celu uniknięcia łączenia sołectw [...] i [...] z częścią sołectwa [...] (w kontekście pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023), to jednak zarazem nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego wymagało to odstąpienia od zasady wynikającej z art. 419 § 1 K.w. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że modyfikacje dotyczące przynależności do okręgu wyborczego sołectw [...] i [...] , z uwagi na przebieg ich granic, doprowadziły do instrumentalnej zmiany przynależności także sołectwa [...], które, jak się wydaje, ma je jedynie administracyjnie spajać. Komisarz Wyborczy nie odniósł się przy tym do faktu położenia sołectwa [...], które od pozostałych miejscowości oddziela przeszkoda geograficzna – jezioro [...] . Należy więc rozważyć, czy w danym przypadku nie mamy do czynienia z takim układem przestrzennym gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych, że z uwagi konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa nie należałoby odstąpić od ścisłych reguł określonych w pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały 17/2023. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przewidzianej w art. 419 § 1 K.w. zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, interpretowanej w świetle zasady pewności prawa oraz zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wynika obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia przez komisarza wyborczego, że w sprawie zachodziła prawnie uzasadniona konieczność każdej, nawet niewielkiej, zmiany granic okręgów wyborczych. W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten nie został spełniony w odniesieniu do dotychczasowych okręgów wyborczych nr [...] , [...], [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Komisarz Wyborczy będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną. Z oceny tej wynika, że organ wydając ewentualne postanowienie w sprawie okręgów wyborczych dokona tylko takich zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Każda zmiana granic okręgów wyborczych, nawet jeżeli dotyczy tylko niewielkich przesunięć pomiędzy sąsiednimi okręgami, musi być natomiast szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 K.w. lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 K.w. Odnosząc się do argumentacji skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie ma ona waloru przesądzającego. W szczególności przesłanką negatywną dokonania zmian w strukturze okręgów wyborczych nie jest fakt istnienia związków społecznych i gospodarczych pomiędzy sołectwami [...] i [...]. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że sołectwo [...], dotąd znajdujące się w okręgu wyborczym wespół z sołectwem [...], przypisano najpewniej instrumentalnie do okręgu nr [...], aby uzyskać ciągłość administracyjną sąsiadujących granic poszczególnych sołectw. Dokonano przez to daleko idącej zmiany w strukturze trzech okręgów wyborczych. Należy więc wnikliwie rozważyć, czy jest to zabieg konieczny i uzasadniony w kontekście zasad, o których mowa powyżej, a także dopuszczalnych wyjątków określonych w pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 420 § 1 i 3 w zw. art. 419 § 1 oraz art. 421 § 1 K.w., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.