II OSK 1006/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1585/22 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r. nr 583/22 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1585/22, oddalił skargę M. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 25 maja 2022 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r., na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w W., na całodobową opiekę osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych - nakazał M. L. przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W., użytkowanego jako całodobowa opieka osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 p.b., po rozpoznaniu odwołania M. L. od ww. decyzji PINB, utrzymał w mocy tę decyzję. M. L. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że budynek przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co ustalono w protokołach kontroli z dnia 5 marca 2019 r. oraz z dnia 17 grudnia 2021 r. i co potwierdzało dokonane przez skarżącego zgłoszenie z 23 kwietnia 2015 r., w którym wniósł o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 maja 2015 r. wniósł sprzeciw wobec wskazywanej zmiany sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu. Podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z prowadzeniem całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego (inne wymagania w zakresie przepisów przeciwpożarowych, np. w kwestii drogi ewakuacyjnej czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice), higieniczno-sanitarnych (wymagało dostosowania instalacji do potrzeb zmienionej funkcji) oraz BHP (zatrudnienie personelu, dla którego konieczne było wygospodarowanie odpowiednich pomieszczeń socjalnych). W ocenie Sądu brak jest potwierdzenia zarzutów skarżącego, że powoływana w skardze zmiana sposobu użytkowania części budynku na przedszkole miała w rzeczywistości miejsce oraz że dokonane w tym zakresie zgłoszenie było prawidłowe jeśli zważyć na treść uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2011 r. – "zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, iż wykonana przez inwestora inwestycja odpowiada przepisom Prawa Budowlanego". Sąd zaznaczył, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2011 r. była drugą decyzją w tym samym przedmiocie – ponownie uchylającą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 listopada 2010 r. Nadto zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego z 3 marca 2015 r. oraz ocena techniczna mgr inż. R. G. z kwietnia 2015 r. nie mogły być, zdaniem Sądu, uwzględnione, gdyż nie odnosiły się do aktualnego sposobu użytkowania, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła od czerwca 2015 r. Pozostałych dokumentów wymaganych postanowieniem nie przedstawiono. Dokumentacja techniczna nie została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia ds. sanitarno-higienicznych i bezpieczeństwa pożarowego (brak było odrębnych opinii w tym zakresie). Zdaniem WSA nie można zarzucić organom obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, mogącej uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - "art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2" poprzez uznanie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania rozumiana jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych oraz bhp w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku będącym przedmiotem postępowania nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, zatem działalność zbieżna z prowadzoną obecnie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 134 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że organy obu instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności poprzez przyjęcie, iż przed podjęciem w budynku działalności domu opieki budynek posiadał w całości funkcję mieszkalną w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku będącym przedmiotem postępowania nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole; - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego w skardze zarzutu naruszenia "art. 7 i 77" poprzez stwierdzenie nieprzydatności dla sprawy zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z dnia 3 marca 2015 r. oraz oceny technicznej mgr inż. R. G. z 2015 r. polegającą na uznaniu, iż dokumenty te wytworzone zostały przed dokonaniem faktycznej zmiany sposobu użytkowania, zatem nie mogły zostać uwzględnione jako złożone celem wykonania późniejszego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów; - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego w skardze zarzutu naruszenia "art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2" poprzez uznanie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania rozumiana jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych oraz bhp w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku będącym przedmiotem postępowania nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, zatem działalność zbieżna z prowadzoną obecnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przede wszystkim to, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nałożono na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., tj. ze względu na fakt, że pomimo wstrzymania zakwestionowanego przez organ nadzoru budowlanego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, doszło do dalszego użytkowania tego obiektu budowlanego w zakwestionowany przez organ sposób. Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku, a przeprowadzona w dniu 17 grudnia 2021 r. kontrola wykazała, że nie wstrzymano użytkowania tego budynku jako obiektu, w którym prowadzono całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi oraz przewlekle chorymi. W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie wskazał, że brak wstrzymania użytkowania obiektu wynikający z postanowienia z dnia 28 marca 2019 r. obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji z art. 71a "pkt" (w rzeczywistości ust.) 4 p.b. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powyższego nie podważają. Skarżący kasacyjnie naruszenia "art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2" (nie podając jakiej ustawy są to jednostki redakcyjne, jednak na podstawie całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i treści skargi kasacyjnej przyjąć należy, że chodzi o p.b.) upatruje w uznaniu, iż "nastąpiła zmiana sposobu użytkowania rozumiana jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno sanitarnych oraz bhp w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku będącym przedmiotem postępowania nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, zatem działalność zbieżna z prowadzoną obecnie". W żaden więc sposób nie podważa ustalenia, że pomimo wstrzymania użytkowania obiektu postanowieniem PINB z dnia 28 marca 2019 r. obiekt ten nadal był użytkowany w kwestionowany przez organ sposób. Podkreślić przy tym trzeba, że użytkowanie obiektu jako przedszkola i jako placówki całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi oraz przewlekle chorymi, to nie jest "działalność zbieżna". Czym innym jest bowiem opieka nad zdrowymi dziećmi sprawowana przez kilka godzin w ciągu dnia, a czym innym jest całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi. Zarzut ten nie jest więc uzasadniony. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to WSA przepisów tych nie naruszył, bo sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmując jednak, że zarzut ten sprowadza się do niewłaściwej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, iż to organy naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a WSA tego nie dostrzegł, to Sąd I instancji wystarczająco dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy rozważył, czy organy rzeczywiście przepisy te naruszyły i zasadnie uznał, że nie można zarzucić organom obrazy w szczególności przepisów prawa procesowego, mogącej uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się bowiem do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że organy obu instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności poprzez przyjęcie, iż przed podjęciem w budynku działalności domu opieki budynek posiadał w całości funkcję mieszkalną w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku będącym przedmiotem postępowania nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, Sąd I instancji wskazał, że brak jest potwierdzenia zarzutów skarżącego, iż zmiana sposobu użytkowania części budynku na przedszkole miała w rzeczywistości miejsce oraz że dokonane w tym zakresie zgłoszenie było prawidłowe. Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA zasadnie przy tym stwierdził, że dokumenty wytworzone przed dokonaniem faktycznej zmiany sposobu użytkowania nie mogły zostać uwzględnione jako złożone celem wykonania późniejszego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, bowiem istotą takiego obowiązku jest przedstawienie dokumentów odnoszących się do stanu istniejącego w czasie ich sporządzania, a nie poprzedzających ten stan. Niemniej jednak nawet gdyby przedłożone dokumenty spełniały te wymogi, ich przedłożenie nie miałoby wpływu na wynik sprawy, skoro nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku został orzeczony nie z powodu braku przedłożenia wymaganych dokumentów, lecz z uwagi na dalsze użytkowanie obiektu budowlanego w zakwestionowany przez organ sposób pomimo nakazu wstrzymania takiego użytkowania. Jak już wyżej zaznaczono, użytkowanie obiektu jako przedszkola i jako placówki całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi oraz przewlekle chorymi, to nie jest "działalność zbieżna". Abstrahując zatem od tego, czy faktycznie przedmiotowy obiekt był uprzednio użytkowany jako przedszkole (bo zebrany w sprawie materia dowodowy nie dawał do tego wystarczających podstaw), stwierdzić należy, że nawet gdyby tak było, to nie byłaby to kontynuacja poprzedniego sposobu użytkowania i nie usprawiedliwiałaby nieprzestrzegania nałożonego nakazu wstrzymania zakwestionowanego przez organ sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.