II OSK 101/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 760/08 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 101/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 760/08 po rozpoznaniu skargi I. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. o nałożeniu na skarżącego jako inwestora kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ z tytułu nielegalnego użytkowania tymczasowego obiektu handlowego – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] maja 2008 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku podano, że w trakcie przeprowadzonej dnia [...] maja 2008 r. kontroli tymczasowego obiektu handlowego - kiosku handlowego, stwierdzono, że obiekt ten powstał na podstawie pozwolenia na budowę jednakże jest użytkowany przez inwestora nielegalnie, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Dla Miasta Krosna - działając w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wymierzył I. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu w wysokości 75 000 zł. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji inwestor podniósł w szczególności, że wysokość kary jest nieadekwatna do wartości sprzedawanych w kiosku artykułów spożywczych, a także, iż z przyczyn zdrowotnych postanowił zlikwidować przedmiotową działalność handlową. Podkreślił, iż użytkując obiekt nie działał w złej wierze, bowiem wyprzedawał towary które łatwo się psują. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że przeprowadzona dnia [...] maja 2008 r. kontrola wykazała, iż pomimo braku pozwolenia na użytkowanie w kiosku prowadzona była działalność handlowa, a zatem był on nielegalnie użytkowany. Powyższy fakt potwierdza także sporządzona przez pracowników organu nadzoru budowlanego notatka służbowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuca się naruszenie art. 8 Kpa nakazujący prowadzenie postępowania w sposób mający pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, świadomość i kulturę prawną społeczeństwa. Działano także niezgodnie z art. 9 Kpa, który nakazuje należyte i wyczerpujące informowanie strony postępowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, stanowiących przedmiot danego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania. Natomiast ze względu na fakt, że nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego kary stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia. Kara wynosząca 75.000 zł jest bowiem rażąco niewspółmierna do naruszenia obowiązku, którego dopuścił się inwestor. W uzasadnieniu orzeczenia zawarto również obszerny wywód dotyczący uprawnienia sądu do samodzielnej oceny niekonstytucyjności przepisu ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego tj. 1/ naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 193 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) - co skutkowało odmową zastosowania przepisów rangi ustawowej tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uchyleniem postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna; 2/ naruszenie art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz art. 184 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dokonana przez sąd administracyjny kontrola zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i w konsekwencji odmowa zastosowania ustawy niezgodnej zdaniem Sądu z Konstytucją, nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w tym zakresie, pomimo, że jedynie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z. Konstytucją (188 pkt 1 Konstytucji), a sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, 3/ naruszenie art. 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez bezpośrednie zastosowanie tych przepisów do oceny zgodności z Konstytucją art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze. zm.), co doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), co skutkowało odmową zastosowania przepisów rangi ustawowej tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uchyleniem postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna; 4/ naruszenie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, uznając, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia na inwestora kary, w sytuacji, gdy bezspornie inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest częścią obowiązującego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a organy władzy publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji); II. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1/ naruszenie art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej: pusa poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna, skutkującą uchyleniem obu postanowień, pomimo braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego; 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zaszła podstawa do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób ww. przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym poprzez ich błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy; 3/ naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów nadzoru budowlanego, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie oznacza uprawnienia sądu administracyjnego do samodzielnej kontroli przepisów ustawy, gdyż do tego powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). W rezultacie, sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 193 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji uznając, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd (art. 175 ust. 1 Konstytucji) samodzielne uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) w takiej sprawie jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Błędna wykładnia wskazanych przepisów Konstytucji RP w danej sprawie doprowadziła Sąd I instancji do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej tj. art. 57 ust. 7. w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie wyraża stanowisko, iż wyrażona w art. 8 ust. 2 zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie w każdym przypadku oznacza uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli przepisów ustawy, gdyż do tego powołany jest co do zasady Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie powinien orzekać o odmowie zastosowania przepisu ustawy, choćby nawet był przekonany o jego niekonstytucyjności. Przepis nie wyeliminowany z obrotu prawnego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, podlega bowiem stosowaniu. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny, a brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza domniemania zgodności ustawy z Konstytucją. Wobec powyższego Sąd rozpoznający sprawę nie powinien odmówić zastosowania przepisu ustawy z powodu uznania jego niezgodności z Konstytucją, lecz może skorzystać z określonego w art. 178 ust 2 Konstytucji uprawnienia do wystąpienia z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, w razie powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu ustawy. Zasadnie zwłaszcza wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że oparcie zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji na ocenie niezgodności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji było niedopuszczalne dlatego, że kwestia ta została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 wydanego w konsekwencji przedstawionych Trybunałowi wątpliwości przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 568/06), wystąpił z pytaniem prawnym czy: 1) art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w zakresie, w jakim ustala podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 57 ust. 7 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazanym wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odpowiedział na zadane pytanie prawne stwierdzając, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przesądzając kwestię pozostawania wskazanych uregulowań w obowiązującym porządku prawnym. Podkreślenia wymaga, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Oczywiste jest, że wykładnia ta musi uwzględniać kluczowy w ustawodawstwie akt prawny to jest Konstytucję RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). W niniejszej sprawie jednak wywody zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być podzielone, a w szczególności potraktowane jako wykładnia konstytucyjna skoro o kwestiach w nich zawartych przesądził Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 5 maja 2009 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. Jednocześnie odstąpiono od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego mając na uwadze szczególne warunki niniejszej sprawy - w oparciu o art. 207 ( 2 ppsa.