II OSK 1015/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/24 w sprawie ze sprzeciwu E. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. znak KOA/4907/Ar/23 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. L. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r. oddalił sprzeciw E. L. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "SKO") z dnia 27 listopada 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. SKO na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm.; zw. dalej "k.p.a."), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. L. od decyzji Burmistrza Ożarowa Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji SKO wniosła E. L. Sąd oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Burmistrza Ożarowa Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gmina Ożarów Mazowiecki o pow. 0,7548 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ożarów Mazowiecki dla obszaru [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą nr LXII/638/18 Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia 4 października 2018 r. Sąd przypomniał, że na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie uległo przeznaczenie obszaru stanowiącego obecną działkę ew. nr [...], z terenu rolnego (R), dokonano zmiany na teren zabudowy usługowej (10U), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (20 KD-D). Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla tych terenów, zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego została określona na poziomie 30%. W przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Z przytoczonych dotychczas regulacji wynika, że operat szacunkowy - jako pierwszorzędny dowód w sprawach dotyczących ustalenia opłaty planistycznej - nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości z punktu widzenia jego formalnej poprawności. Podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej w sprawie niniejszej był operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 grudnia 2021r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego kasacyjnego rozstrzygnięcia, biegły w operacie przyjął powierzchnie działki z wypisu z ewidencji (0,7548 ha). Wypis ten jest jednak starszy niż akt notarialny sprzedaży nieruchomości. Okazuje się zatem, że działka ta ma powierzchnię inną (0,7493 ha), niż wynika to z wypisu, a według danych z aktu w wypisie do niego okazanym są inne dane. Dokumenty zawierają adnotację, wskazującą, że rozbieżność w obszarze tej nieruchomości ujawnionej w Księdze Wieczystej oraz w ewidencji gruntów wynika z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, dane ewidencyjne na wyrysie mogą nie spełniać wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub obowiązujących standardów technicznych. Okoliczność ta umknęła organowi I instancji, a jej wyjaśnienie jest niezbędne dla oceny wartości dowodowej przyjętego operatu szacunkowego, a w konsekwencji wysokości ustalonej opłaty planistycznej. Z tego względu zasadnie organ odwoławczy przyjął, że kwestia powyższych rozbieżności wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji jako zasadniczy element dowodowy w niniejszym postępowaniu, bowiem wzrost wartości musi odnosić się do nieruchomości według jej stanu, a przede wszystkim wielkości na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, a to na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska SKO w Warszawie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że zostało ono uzasadnione wyłącznie i jedynie potrzebą wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni działki nr ew. [...] z obrębu [...], gmina Ożarów Mazowiecki (dalej także jako: "Nieruchomość"), gdyż biegły w operacie przyjął powierzchnię 0,7548 ha, zaś według danych zawartych w wypisie z ewidencji na dzień zawarcia umowy sprzedaży wynosiła ona 0,7493 ha, a sama prawidłowość arytmetycznego wyniku wyceny mogła być zweryfikowana przez rzeczoznawcę majątkowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu skarżącej; 2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, w sytuacji gdy wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostało uzasadnione wyłącznie i jedynie potrzebą wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni Nieruchomości, gdyż biegły w operacie przyjął powierzchnię 0,7548 ha, zaś według danych zawartych w wypisie z ewidencji na dzień zawarcia umowy sprzedaży wynosiła ona 0,7493 ha, co oznacza, że sama prawidłowość arytmetycznego wyniku wyceny mogła prowadzić do ustalenia dla strony skarżącej innej opłaty planistycznej tj. innej niż kwota 476.276,40 zł z tytułu wzrostu wartości Nieruchomości, związanej z powierzchnią co prowadzi do wniosku, że w warunkach przedmiotowej sprawy wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. co mogło się sprowadzać się w istocie do wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej w rozumieniu art. 139 k.p.a. naruszając tym samym zakaz reformationis in peius, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu; 3. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art 107 § 2 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, mimo że w jej uzasadnieniu nie odniesiono się do żadnego z zarzutów odwołania strony skarżącej dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, ograniczając się wyłącznie i jedynie do potrzeby wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni Nieruchomości, które z powodu, o których mowa w sformułowanych powyżej zarzutach, podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej być nie mogła, co prowadzi do wniosku, że w istocie decyzja nie zawiera ani wskazania przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, ani koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności wytycznych do rozstrzygnięcia dla organu I instancji, mimo że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku sam dostrzegł, że uzasadnienie decyzji organu II instancji dotknięte jest brakami, a ocena czy zachodzą podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. powinna następować przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie SKO w Warszawie uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy odnosi się do wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni działki jaka istnieje między wielkością wskazaną w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. (0,7548 ha), a wielkością ujawnioną w Księdze Wieczystej (0,7493 ha), która została również wskazana w akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wątpliwości jakie dostrzegł organ odwoławczy mogły zostać rozstrzygnięte w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o wyżej wskazany art. 136 k.p.a. Rozbieżność w wymiarach przedmiotowej działki nie jest znaczna, a rzeczoznawca wskazał ją na podstawie danych z wypisu ewidencji gruntów. Nie jest to zatem wartość stanowiąca omyłkę rachunkową rzeczoznawcy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozbieżność jest wyjaśniona w akcie notarialnym z dnia 3 grudnia 2019 r. rep. A nr [...]. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że należy tę kwestię dodatkowo wyjaśnić powinien zastosować art. 136 k.p.a. i uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie, w szczególności ustalić jak wskazana rozbieżność wpłynie na ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i z jakiego powodu zasadnym byłoby zakwestionowanie wymiaru działki ujawnionego w ewidencji i operacie. Wobec powyższego za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przedwczesne jego zastosowanie z pominięciem postępowania wyjaśniającego. Należy wskazać, że na obecnym etapie nie można wskazać aby organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania w sytuacji gdy oparł się on na sporządzonym zgodnie z przepisami operacie szacunkowym, który nie został skutecznie podważony na żadnym etapie postępowania. W sprawie istnieje jedynie niewielka rozbieżność co do arytmetycznego wyniku pomiaru związanego z różnymi metodami jego wykonania. Należy jednak podkreślić, że nie można tego stanu sprawy zrównać z niepełnym zebraniem bądź nieprawidłowym przeanalizowaniem materiału dowodowego. W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.