II OSK 1018/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 768/17 w sprawie ze skargi M.P. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.P. (dalej: skarżąca) – [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 31 stycznia 2017 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjnego o pow. 644 m2 oraz budynku garażowego o pow. 93 m2, na działalność usługową i handlową – bez zmiany ich wysokości i obrysu. Decyzją z [...] marca 2017 r. Burmistrz Miasta Czarnków odmówił ustalenia warunków zabudowy, stwierdzając, że na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta Czarnkowa nr X/67/2011 z 28 czerwca 2011 r. dla rejonu ul. Wronieckiej i ul. Kościuszki (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 228, poz. 3660). Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Organ odwoławczy wskazał, że uchwałą Nr X/67/2011 Rady Miasta Czarnkowa z 28 czerwca 2011 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. Wronieckiej i ul. Kościuszki w południowej części miasta Czarnkowa (dalej także: m.p.z.p. lub uchwała Nr X/67/2011). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 26 sierpnia 2011 r. (Nr 228, poz. 3660) i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Następnie Rada Miasta Czarnkowa, uchwałą Nr XXX/172/2016 z 27 października 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Wronieckiej i Kościuszki w południowej części miasta Czarnków na terenie 1G wprowadziła zmianę uchwały Nr X/67/2011. Z treści uchwały zmieniającej wynika, że tracą moc ustalenia uchwały Nr X/67/2011 "w granicach opracowania niniejszego planu". Uchwała Nr XXX/172/2016 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 8 listopada 2016 r. (poz. 6707) i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Jednak rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/172/2016, ze względu na istotne naruszenie prawa. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone. Stwierdzenie nieważności uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa z mocą wsteczną (ex tunc). W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji, dla terenu objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr X/67/2011. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązywanie m.p.z.p. wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, który jest takim planem objęty. W związku z tym konieczne było umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie obowiązywania m.p.z.p. po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z 2 grudnia 2016 r. Sąd I instancji przedstawił orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości nie mają zastosowania w zakresie skutków derogacji przepisu uchylającego, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, wydanym na podstawie art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g.). Stwierdzenie nieważności całości lub części aktu normatywnego (uchwały lub zarządzenia) oznacza bowiem wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Skutek ex tunc nakazuje przyjęcie fikcji, że akt prawny, którego to stwierdzenie dotyczy, nigdy nie obowiązywał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), 2. art. 141 § 4 p.p.s.a 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a, art. 6, art. 105 i art. 107 k.p.a 4. art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) w związku z - art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich błędne niezastosowanie - art. 16 ust. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię - art. 64 ust. 3 Konstytucji przez jego błędne niezastosowanie - art. 87 § 1 i 2 Konstytucji RP przez jego błędne niezastosowanie - art. 165 i art. 171 § 1-3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię - art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie - art. 29 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie - art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i błędne niezastosowanie - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie - art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędne niezastosowanie - art. 40 u.s.g. przez jego błędne niezastosowanie - art. 91 ust. 1, 2 i 5 u.s.g. przez ich błędną wykładnię - art. 96 u.s.g. przez jego błędną wykładnię - art. 102 u.s.g. - przez jego błędne niezastosowanie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej, od organu, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po pierwsze, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, co uzasadnia konieczność należytego ich sformułowania. Jednym z warunków prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co oznacza, że należy w sposób jednoznaczny wskazać związek między przepisami powołanymi w ramach zarzutów kasacyjnych, a uzasadnieniem skargi kasacyjnej, które ma wyjaśniać, na czym polegało błędne zastosowanie lub nieprawidłowa wykładnia tych przepisów, w jaki sposób te przepisy powinny być stosowane bądź interpretowane, a w przypadku zarzutów naruszenia prawa procesowego, również jaki wpływ miały uchybienia Sądu I instancji na wynik sprawy. Tych warunków wniesiona w tej sprawie skargi kasacyjnej w znacznej mierze nie spełnia. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały powołane w formie wyliczenia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do nich w sposób jednoznaczny i uporządkowany. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej sformułowane zostało w sposób niezwykle skomplikowany i nieczytelny, bez odniesienia się do stanu prawnego i faktycznego tej sprawy i przede wszystkim konkretnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których, w ocenie skarżącej, dopuścił się Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest prowadzoną na poziomie abstrakcyjnym polemiką z normami konstytucyjnymi i istotą samorządu terytorialnego. W tym zakresie skarga kasacyjna w ogóle nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie, niezależnie od powyższego, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Powyższy zarzut nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakichkolwiek przepisów i nie zawierał dodatkowego uzasadnienia. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2015 r., nr 2(65), s. 18), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Uzasadnienie powyższego zarzutu opiera się natomiast na ogólnych stwierdzeniach, które w żaden sposób nie zostały odniesione do stanu prawnego i faktycznego tej sprawy. Po czwarte, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a, art. 6, art. 105 i art. 107 k.p.a nie został uzasadniony i jako taki nie poddaje się kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako jedyny z powyższych przepisów, powołany został art 134 p.p.s.a., jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie w żaden sposób nie odnosi się do istoty sprawy. Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 87 § 1 i 2 Konstytucji RP, art. 165 i art. 171 § 1-3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 29 ust. 1 u.p.z.p., art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 40 u.s.g., art. 91 ust. 1, 2 i 5 u.s.g., art. 96 u.s.g. oraz art. 102 u.s.g. Także w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w sposób właściwy powiązane z uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Przepisy te zostały tylko częsciowo powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i w większości stanowią ogólne rozważania, bez kontretnego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Natomiast istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, że stwierdzenie nieważności w całości lub w części aktu normatywnego (uchwały lub zarządzenia) oznacza wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Skutek ex tunc nakazuje przyjęcie fikcji, że akt prawny, którego to stwierdzenie dotyczy, nigdy nie obowiązywał. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/172/2016 z 27 października 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Wronieckiej i Kościuszki w południowej części miasta Czarnków. Oznacza to, że dla tego terenu obowiązuje nadal uchwała Nr X/67/2011 Rady Miasta Czarnkowa z 28 czerwca 2011 r., którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. Wronieckiej i ul. Kościuszki w południowej części miasta Czarnkowa. W takiej sytuacji, właściwe w tej sprawie organy nie miały prawnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co wynika wprost z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.