II OSK 1020/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 791/22 w sprawie ze skargi Z.W. i A.W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r. znak WOA.7721.164.2022.ARO w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od Z.W. i A.W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 791/22, w wyniku rozpoznania skargi Z. W. i A. W., uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 20 października 2022 r., znak WOA.7721.164.2022.ARO w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że WWINB postanowieniem z 19 października 2022 r., działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., odmownie rozpoznał wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej: PINB) z 24 maja 2022 r., nr 60/2022 nakazującej skarżącemu, jako inwestorowi, rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], a następnie kierując się powyższym ustaleniem postanowieniem z 20 października 2022 r. na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 k.p.a. stwierdził uchybienie przez skarżących terminu do wniesienia odwołania, przyjmując, iż kwestia ta wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. We wniesionej skardze na to postanowienie skarżący zarzucili WWINB naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia stwierdzającego, że odwołanie od decyzji PINB z 24 maja 2022 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że organ nie wyjaśnił zakresu umocowania M. I., w szczególności nie ustalił, czy pełnomocnik ten reprezentuje oboje skarżących oraz jaki zakres rzeczowy i czasowy ma udzielone mu pełnomocnictwo, art. 6 i art. 7 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, mimo że skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu, a ponadto - pomimo że sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie została prawomocnie i ostatecznie zakończona i pomimo tego, że zachodzą przesłanki do przywrócenia tego terminu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd I instancji stwierdził, że zdaniem WWINB, jako że w sprawie decyzja PINB została odebrana 25 maja 2022 r., to bieg terminu na wniesienie odwołania od niej rozpoczął się 26 maja 2022 r. i upływał 8 czerwca 2022 r. Ponieważ odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 19 lipca 2022 r. (data wpływu do organu: 21 lipca 2022 r.), oznacza to wedle WWINB, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego 14-dniowego terminu. WWINB wskazał w uzasadnieniu, że wydanie postanowienia na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia otwiera drogę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Wedle WWINB, jako że w sprawie termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony należało stwierdzić, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Dlatego WWINB nie mógł rozpatrzyć wniesionego odwołania pod względem merytorycznym. Sąd I instancji zauważył, że powyższa interpretacja dotycząca prawidłowości doręczenia decyzji z 24 maja 2022 r. i rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania dokonana przez organ odwoławczy nie jest jednakże właściwa. Interpretacja pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących M. I. (geodecie) powinna wzbudzić wątpliwości organu I instancji – gdyż zostało ono udzielone jako "upoważnienie" z 22 stycznia 2021 r. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., gdy tymczasem postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia zostało wszczęte dopiero 8 marca 2021 r. Po jego wszczęciu na podstawie art. 61 § 1 i 4 p.b. organ I instancji nie zwrócił się do stron o wyjaśnienie, czy pełnomocnictwo zostało udzielone również do wszczętego w trybie art. 81 ust. 4 p.b. w następstwie kontroli (jednak odrębnego od postępowania kontrolnego) postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji powinien ustalić w pierwszej kolejności, czy w ogóle w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia geodeta nadal był pełnomocnikiem skarżących, czego organ zaniechał doręczając geodecie (jako według organu I instancji pełnomocnikowi) decyzję z 24 maja 2022 r. Tym bardziej, że pełnomocnictwo dla adwokata z 17 stycznia 2022 r. (E. H.-C.) obejmowało umocowanie do złożenia odwołania od decyzji z 4 stycznia 2022 r. i postępowania wywołanego tym odwołaniem. A zatem, z jednej strony organ I instancji dokonał takiej wykładni pełnomocnictwa (upoważnienia) udzielonego geodecie, że "rozciągnął, rozszerzył" zakres umocowania również na postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, z drugiej strony w odniesieniu do pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi organ I instancji oraz WWINB zawęzili jego zakres, nie rozważając w ogóle tego fragmentu pełnomocnictwa, który dotyczy postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem. Powyższe, jak uznał Sąd I instancji, prowadzi do naruszenia przez WWINB art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1, jak też art. 134 k.p.a. WWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że odwołanie skarżących od decyzji PINB z 24 maja 2022 r. nie zostało wniesione z uchybieniem terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, polegającego na nieustaleniu przez organ stanu faktycznego w zakresie tego, czy pełnomocnik M. I. w ogóle reprezentował skarżących w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia, co miało związek z automatycznym kwalifikowaniem go przez organ jako pełnomocnika na podstawie upoważnienia udzielonego w postępowaniu kontrolnym, co w ocenie Sądu było niewłaściwe (str. 14 uzasadnienia wyroku); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, polegającego na błędnej ocenie stanu faktycznego w zakresie tego, iż pełnomocnictwo dla adwokat E. H.-C. z 17 stycznia 2022 r. w sprawie odwołania od decyzji PINB z 4 stycznia 2022 r. nr 3/2022 wydanej w sprawie o sygn. NB.4200.2.2021.AJ nakazującej skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia i postępowania wywołanego tym odwołaniem (k. 67 akt I instancji) uprawniało PINB do doręczenia mu decyzji PINB z 24 maja 2022 r., a z drugiej strony organ nie dokonał doręczenia decyzji adwokatowi, dokonując zawężającej wykładni treści pełnomocnictwa mu udzielonego (str. 13/14 uzasadnienia wyroku). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie WWINB, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący organ na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostawało postanowienie WWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji PINB z 24 maja 2022 r. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 129 § 2 k.p.a., wskazując, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania nie może budzić wątpliwości wniosek, że WWINB miał podstawy, by stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących pismem z 19 lipca 2022 r. odwołania od decyzji PINB z 24 maja 2022 r., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy odnoszone do daty doręczenia ww. decyzji ustanowionemu przez skarżących pełnomocnikowi M. I. (25 maja 2022 r.) oraz daty wniesienia przez skarżących środka odwoławczego wskazują na naruszenie przez stronę normy art. 129 § 2 k.p.a., a równocześnie ostatecznym postanowieniem z 19 października 2022 r., znak WOA.7721.164.2022.ARO w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia omawianego odwołania WWINB zdecydował o odmowie uwzględnienia wskazanego żądania z uwagi na nieuprawdopodobnienie przez skarżących, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Należy mieć na uwadze, że w toku przeprowadzonej kontroli sądowej ww. postanowienia WWINB z 19 października 2022 r. w związku z wniesioną przez skarżących na tenże akt skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 790/22 stwierdził, iż sprzeciwić się należy przyjętemu przez organ nadzoru budowlanego założeniu, zgodnie z którym z datą doręczenia M. I. decyzji PINB powinno być wiązane rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia przez skarżących odwołania, co oddziałuje na możliwość kierowania się w sprawie przez WWINB wioskami dotyczącymi uznania podjętego przez skarżących działania mającego doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy w toku instancji jako spóźnionego, a w dalszej kolejności na rozważenie, czy skarżący ponoszą za zaistnienie tego stanu winę, naruszając obowiązujące ich wymogi dochowania należytej staranności (art. 58 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł się na analogicznym stanowisku, odnosząc je do niezaistnienia warunków pozwalających organowi odwoławczemu stwierdzić zgodnie z przyznaną mu w art. 134 k.p.a. kompetencją uchybienie terminu do wniesienia odwołania, niemniej pozostaje ono w całości niezasadne. Wymaga uwzględnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lipca 2024 r., II OSK 877/23 orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. o uchyleniu ww. wyroku z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 790/22 i oddaleniu skargi na postanowienie WWINB z 19 października 2022 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości oceny prawnej zamieszczonej w ww. orzeczeniu w zakresie, w jakim Sąd uznał, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżących M. I. upoważnieniem z 22 stycznia 2021 r. obejmowało wyłącznie czynności podejmowane w postępowaniu kontrolnym, o którym mowa w art. 81 ust. 4 p.b., nie mogło być ono natomiast rozciągane na jurysdykcyjne postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy ogrodzenia. Tym samym zastosowanie przez PINB art. 40 § 2 k.p.a. nie powinno, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, budzić zastrzeżeń odnośnie do prawidłowości doręczenia M. I., jako pełnomocnikowi skarżących, przesyłki zawierającej decyzję nr 6/2022, przez co określenie sytuacji prawnej skarżących w związku z nałożonym na nich nakazem rozbiórki ogrodzenia powinno uwzględniać, z jednej strony, okoliczność niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania, a z drugiej nieuprawdopodobnienie braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., z uwagi na niemożność przyjęcia, że względy, które zostały wskazane przez stronę jako uniemożliwiające dokonanie jej czynności zaskarżenia decyzji rozbiórkowej w terminie, nie stanowiły przeszkody nie do przezwyciężenia. Podniesione przez skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. zostały oparte na argumentacji w pełni zbieżnej z tą, która decydowała o uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 790/22, co przekłada się w sposób bezpośredni również na trafność rozpatrywanego środka zaskarżenia. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżących skargę na postanowienie WWINB z 20 października 2022 r. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.