II OSK 1023/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 975/14 w sprawie ze skargi Gminy [...], M. W. i W. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...], M. W. i W. W. uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 9 grudnia 2011 r. na działce nr [...], gmina [...] stwierdzono, że trwają roboty budowlane związane z budową budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi. Ponadto na działce znajduje się przydomowa oczyszczalnia. W następstwie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2012 r. organ ustalił, że inwestorem oczyszczalni była Gmina [...], która dokonała stosownego zgłoszenia. Starosta Powiatowy w Tomaszowie Mazowieckim pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. nie wniósł sprzeciwu, a budowa została zakończona i odebrana w dniu 1 października 2010 r. Przedstawiciel Gminy przedłożył protokół kontroli z dnia 23 maja 2012 r. przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski co do prawidłowości wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przedłożył do wglądu oryginał dokumentów budowy i oddania do eksploatacji. Pismem z dnia 4 maja 2013 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że Gmina jest użytkownikiem działki nr [...], na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz właścicielem tego urządzenia do dnia 31 grudnia 2015 r., z tym że termin ten może ulec przedłużeniu. Gmina przekazała do bezpłatnego użytkowania przedmiotową oczyszczalnię ścieków właścicielom działki nr [...] W. i M. W. do dnia 31 grudnia 2015 r. Starosta pismem z dnia 1 marca 2013 r. wyjaśnił, że nie zarejestrowano wniosku dotyczącego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę studni kopanej, znajdującej się w granicy działek nr ewid. [...] i brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że była ona wykonana na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego większą inwestycję. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wójt podał, że zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni na działce nr [...] zostało dokonane w dniu 22 kwietnia 2009 r., a następnie dokonano zmiany jej lokalizacji poprzez przesunięcie na prawą część działki, co zostało zaakceptowane i wskazane w projekcie przez projektanta, zaakceptowane przez inspektora nadzoru i kierownika robót. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na inwestora Gminę [...], obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia: 1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, 2. projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...] Gmina [...], której obecnie właścicielami są W. i M. W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorowi, tj. Gminie [...] rozbiórkę ww. przydomowej oczyszczalni ścieków. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Gmina [...] oraz W. W. i M. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 49b ust. 3 w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego dokonane w sprawie zgłoszenie było nieskuteczne ze względu na niezłożenie oświadczenia, które wskazywałoby na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wymagała dokonania uzgodnienia zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej. Zmiana lokalizacji oczyszczalni polegająca na jej przesunięciu wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], której właścicielką jest D. P., nie może być również uznana za mieszczącą się w jakiejkolwiek granicy błędu pomiaru. Stanowi ona wykonanie zupełnie innego obiektu niż określono to w przyjętym zgłoszeniu, a więc wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Wobec tego spełniona została dyspozycja art. 49b Prawa budowlanego, a ponieważ inwestor nie przejawiał woli legalizacji obiektu orzeczono o jego rozbiórce. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Gmina [...] oraz W. i M. W., wnosząc o jej o uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za zasadną. Wskazując na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego), Sąd podkreślił, że zanim organ orzeknie o nakazie rozbiórki zobligowany jest ustalić w pierwszej kolejności, czy są podstawy do zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Sąd wskazał również na ugruntowany pogląd, że w przypadku przepisów art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów do oceny zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W przepisach art. 50 i art. 51 tej ustawy chodzi natomiast o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymuszenie na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem, a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Jeżeli w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się zgłoszeniem, niezakwestionowanym przez właściwy organ, to wykluczone jest zastosowanie trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 22 kwietnia 2009 r. Podczas realizacji inwestycji zmienili się właściciele działki, którzy ze względów funkcjonalnych działki zainicjowali zmianę lokalizacji oczyszczalni poprzez jej przesunięcie w terenie z lewej na prawą stronę działki, co zostało zaakceptowane przez inwestora, kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru. Zmiana lokalizacji oczyszczalni nie została jednak zgłoszona we właściwym organie. Budowa oczyszczalni została zakończona i odebrana komisyjnie protokołem odbioru z dnia 1 października 2010 r. Obiekt zinwentaryzowano i przyjęto do zasobu geodezyjnego w dniu 26 sierpnia 2010 r. Zdaniem Sądu okoliczności te prowadzą do wniosku, że inwestor wybudował ją na podstawie skutecznego zgłoszenia, jednakże z naruszeniem przepisów, bo odstąpił od warunków określonych zgłoszeniem. Błędne jest stanowisko organów, że budowa oczyszczalni w innej lokalizacji niż określona zgłoszeniem stanowi wykonanie obiektu bez wymaganego zgłoszenia i podlega regulacji z art. 49b Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Powyższe uchybienie miało decydujący wypływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Za bezzasadne uznał również Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdzenie organu odwoławczego, że inwestor nie załączył oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Oświadczenie takie załączono do zgłoszenia i zostało ono złożone przez Wójta Gminy [...] pod rygorem odpowiedzialności karnej, powołując jako źródło dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane – zgodę właścicieli z dnia 1 lutego 2009 r., czego organ orzekający w sprawie wyraźnie nie dopatrzył, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z kolei postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotknięte jest dodatkową wadliwością polegającą na zobowiązaniu Gminy do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie takie powinno podlegać kontroli organu w toku postępowania odwoławczego, zaś treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy takowej nie dokonał, a ponadto mylnie wywiódł, że postanowienie to zostało podjęte w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem sposób sformułowania punktu pierwszego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, jakie konkretnie dokumenty powinna przedłożyć Gmina celem zalegalizowania spornej oczyszczalni ścieków. Natomiast wobec zagrożenia sankcją rozbiórki inwestor powinien mieć pełną jasność co do nałożonych na niego obowiązków. Kwestia ta nabiera jeszcze większego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że według organu odwoławczego inwestor powinien legitymować się uzgodnieniem, o którym mowa w przepisach § 8, § 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2011 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455). Jako kolejne uchybienie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował niedostateczne wyjaśnienie przez organy kwestii legalności studni kopanej, znajdującej się w granicy działek nr [...], co miało znaczenie ze względu na § 31, § 32 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organy pominęły jednak, że § 31 i 32 dotyczą wyłącznie studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, która powinna spełniać określone przepisami prawa wymogi techniczne. Dokumentacja fotograficzna studni świadczy natomiast o tym, że jej stan podobnie jak urządzenia do czerpania wody powinny wzbudzić poważne wątpliwości, czy aby na pewno jest ona obiektem wykonanym legalnie i spełniającym ww. standardy techniczne. Powyższe świadczy również o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto w oparciu o art. 152 i art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyrażające się w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż zmiana projektu budowlanego w przedmiocie zmiany lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków nie wymaga nowego zgłoszenia właściwemu organowi oraz że nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów celem legalizacji obiektu nie uzasadnia nakazania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy nieprzedłożenie dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wyrażające się w naruszeniu: a. art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż samowolna zmiana lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przez Gminę [...] dokonana na podstawie zgłoszenia z dnia 22 kwietnia 2009 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w Tomaszowie Mazowieckim nie wymagała nowego zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno – budowlanego zgodnie z ostateczną zmianą lokalizacji ww. obiektu w projekcie budowlanym, podczas gdy ww. zmiana stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w zgłoszeniu co skutkuje uznaniem wykonania obiektu bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi i podlega regulacji z art. 49 b Prawa budowlanego, b. § 30 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż studnia kopana znajdująca się w granicy działek nr [...] w miejscowości [...] nie stanowi studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, która spełnia określone przepisami prawa wymogi techniczne, podczas gdy przedmiotowa studnia jest dostosowana do dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i w dniu zmiany lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w/w studnia była jedynym ujęciem wody pitnej dla działki nr [...]. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy nr [...] o dostarczenie wody z dnia 20 października 2011 r. celem stwierdzenia, iż studnia kopana znajdująca się w granicy działek nr [...] w miejscowości [...] stanowi studnię dostarczającą wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i do dnia zawarcia ww. umowy stanowiła jedyne źródło wody pitnej dla działki nr [...], a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Analizując argumentację kasacji, podkreślić trzeba, że przedmiot oceny w niniejszej sprawie stanowiła już wykonana, a nie projektowana przydomowa oczyszczalnia ścieków. Podzielić należy stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy zmiana lokalizacji robót realizowanych w oparciu o dokonane prawidłowo zgłoszenie realizowanych na tej samej działce winna być prowadzona w trybie naprawczym (art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego), a nie legalizacyjnym (art. 49b Prawa budowlanego). Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie fakt nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wiązał się z wadliwym, bo nieprecyzyjnym określeniem uchybień podlegających usunięciu przez inwestora, a także z błędnym trybem w jakim to orzeczenie wydano. Prezentowana w skarżonym wyroku argumentacja również i w tym zakresie była całkowicie trafna, co skutkowało bezzasadnością tego zarzutu. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wymieniona norma prawna nie stanowiła ani podstawy materialnoprawnej wydawanych w sprawie decyzji, ani przedmiotu wykładni Sądu pierwszej instancji w brzmieniu przywołanym w treści analizowanego zarzutu. Z przyczyn zbieżnych z powyższymi, poza kontrolą kasacyjną pozostawała ocena skuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – nie przyjął, że studnia należąca do niej nie dostarcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i nie spełnia określonych w tym przepisie wymogów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestia ta winna być ustalona przez organ nadzoru budowlanego w toku ponownego postępowania i Sąd wyraźnie wskazywał na swoje wątpliwości z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, nie przesądzając jednocześnie ostatecznie tej kwestii. Jak stwierdzał Sąd pierwszej instancji w konkluzjach swojego uzasadnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przede wszystkim "(...) uzupełnić materiał dowodowy głównie w zakresie legalności i stanu technicznego studni (...)". Już tylko z tych przyczyn oddaleniu podlegał również wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. zawarty w rozpoznawanej kasacji, bowiem kwestia ta będzie badana dopiero w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.