II OSK 105/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 10/17 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. oddalił skargę T. S.A. z/s w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), nakazał inwestorowi – T. S.A. z siedzibą w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej T. S.A., zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. K. w K., składającej się z: - sześciu masztów, - sześciu anten sektorowych zawieszonych na trzech masztach, - dwunastu elementów RRU zawieszanych na pozostałych trzech masztach, - drogi kablowej zbudowanej z drabinek kablowych i kabli telekomunikacyjnych oraz urządzeń telekomunikacyjnych, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę (wobec braku wypełnienia w całości przez właściciela stacji bazowej obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2015 r.). MWINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła T. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b), art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. oraz art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w tej sprawie, wokół której powstał miedzy stronami spór, było zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji. W ocenie organów nadzoru budowlanego zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. K. w K. inwestycja stanowi budowlę, a w ocenie inwestora – nie jest to budowla (obiekt budowlany), tylko urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym, w związku z czym inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej rozpoczęła się w listopadzie 2008 r. i została następnie rozbudowana w 2013 r. m.in. o dodatkowe dziewięć urządzeń RRU ([...]) zamontowanych na dodatkowych słupkach konstrukcyjnych bez skośnych podpór oraz przebudowana do czasu kontroli (tj. do dnia [...] maja 2015 r.) poprzez dodanie kolejnych trzech urządzeń RRU (powodujących zmianę parametrów technicznych przedmiotowej stacji bazowej). Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do precyzyjnego ustalenia zakresu i charakteru inwestycji, a w rezultacie do wskazania właściwej procedury, która powinna być zastosowana lub która nie była wymagana przed wykonaniem inwestycji. W ocenie Sądu powyższy warunek został spełniony w przedmiotowej sprawie i nie ulega wątpliwości, że opisany w zaskarżonej decyzji zakres inwestycji stanowi budowlę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że taki zakres inwestycji, jaki opisują organy, stanowi podstawowy zakres elementów budowli pod nazwą stacja bazowa telefonii komórkowej. Sąd nie przyznał racji stronie skarżącej, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę instalacja stacji na obiektach budowlanych, albowiem całość jej elementów stanowi szeroko rozumiane "urządzenie". Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z sześciu masztów, sześciu anten sektorowych zawieszonych na trzech masztach, dwunastu elementów RRU zawieszanych na pozostałych trzech masztach, drogi kablowej zbudowanej z drabinek kablowych i kabli telekomunikacyjnych oraz urządzeń telekomunikacyjnych, jest budowlą, stanowi bowiem całość techniczno – użytkową. Odpowiadając na kolejny zarzut skargi Sąd wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu sześciu masztów, sześciu anten sektorowych zawieszonych na trzech masztach, dwunastu elementów RRU zawieszanych na pozostałych trzech masztach, drogi kablowej zbudowanej z drabinek kablowych i kabli telekomunikacyjnych oraz urządzeń telekomunikacyjnych należy kwalifikować jako budowę obiektu i dlatego, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związany z nim art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń obejmuje szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie znalazł także potwierdzenia dla zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła T. S.A. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, przez niewyjaśnienie zakresu inwestycji i jej kwalifikacji oraz odmowy uznania jej jako urządzenia instalowanego na obiekcie budowlanym, 2) prawa materialnego, przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez naruszenie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. przez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, podczas gdy obowiązek nałożony na inwestora w postanowieniu PINB z dnia [...] maja 2015 r. nie znajdował podstaw prawnych, - art. 3 pkt. 3 p.b. poprzez uznanie, że stacja bazowa zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy al. K. w K. stanowi budowlę, podczas gdy jest to urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym, - art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. poprzez przyjęcie, że jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę dokonując modyfikacji instalacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany. Przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, ponieważ mówią o tym, jaki powinien być wynik sprawy, gdy Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) oraz gdy skarga nie jest uwzględniana (art. 151 p.p.s.a.). Zarzuty naruszenia przepisów "wynikowych" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut złamania tych regulacji, powinna bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, którym, jej zdaniem, uchybił sąd I instancji, wskutek czego doprowadził do wyniku sprawy innego niż uregulowany w tych przepisach. Uwzględniając zaś normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego unormowania należało ewentualnie powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, bądź prawa materialnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia tych przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny Biorąc jednak pod uwagę, że w skardze kasacyjnej – oprócz zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. – podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że gdyby okazały się one zasadne, to Sąd I instancji niewłaściwie zastosowałby art. 151 p.p.s.a., skoro skarga podlegałaby uwzględnieniu, a nie oddaleniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., art. 3 pkt 3 p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. nie są jednak w realiach niniejszej sprawy uzasadnione. Problematyka, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (a także rozbudowa takiej stacji), zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, powinna być realizowana na podstawie zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdyż żaden z obowiązujących przepisów nie odpowiada wprost jednoznacznie na to pytanie. W tej kwestii podzielić należy w szczególności stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16 (LEX nr 2468098). Jak trafnie wywiedziono w tym orzeczeniu, powołując się na liczne wcześniejsze wyroki NSA, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Słusznie przy tym podkreślono, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 p.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). W omawianym wyroku podkreślono ponadto, iż wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, pozbawia natomiast udziału w postępowaniu podmioty, które zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. powinny mieć przymiot strony, ponieważ ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co nie musi oznaczać, że na obszarze tym stwierdzano przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Roboty budowlane polegające na budowie (przebudowie lub rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, jako takie, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 p.b. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. może wyłącznie dotyczyć poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy (przebudowy, rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Przepis ten dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, przy czym instalowane urządzenia i obiekt budowlany nie stanowią całości techniczno – użytkowej. W omawianym wyroku podkreślono, że prace polegające na demontażu części anten sektorowych i montażu kolejnych, mogły spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Nadto zaznaczono, że zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego, co wyklucza przyjęcie poglądu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może być realizowana na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.). Nie do przyjęcia jest też pogląd, że budowa (przebudowa, rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji określonej w art. 29 ust. 3 p.b., gdyż takie stanowisko nadmiernie ogranicza prawa stron wynikające z art. 28 ust. 2 p.b. W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko uznać trzeba zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., art. 3 pkt 3 p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b., za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.