II OSK 1061/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. R. nad Ł. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1270/14 w sprawie ze skargi S. M. R. nad Ł. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1270/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S.M.R.n.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 26 czerwca 2014 roku, uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z 10 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 13 maja 2009 r. spółka Olsztyńskie Kopalnie Surowców Mineralnych S.A. wystąpiła do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kruszyw naturalnych "Ruś" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na powierzchni 4,2430 ha, na działce nr ew. 29/2 położonej w obrębie geodezyjnym Ruś, gm. S.. Postanowieniem z 28 sierpnia 2009 r. organ I instancji uznał, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a następnie uzyskał wymagane uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie. Decyzją z 10 stycznia 2014 r. Wójt Gminy S. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia kwestionując rzetelność sporządzonego raportu oraz pominięcie skumulowanych oddziaływań bezpośrednich i pośrednich w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń wynikających z działalności zakładu, eksploatacji złoża i transportu kruszywa. Podniesiono, że pismem z dnia 27 maja 2011 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie stwierdził, że sprawy gospodarki wodnej zostały w raporcie potraktowane zbyt ogólnikowo i należałoby uzupełnić je o informacje na temat bilansu wodnego i wniosków z niego płynących, parametrów projektowanego zbiornika na wodę mającego pracować w zamkniętym obiegu wody oraz opis jego wykonania, a także informacje o parametrach projektowanego ujęcia wód podziemnych i jego wpływu na pobór wód. Organ wskazał, że pismem z 11 czerwca 2012 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazując zagadnienia wymagające szczególnego rozważenia, o których uzupełnienie i poprawę wnosili autorzy uwag i wniosków. Spółka Olsztyńskie Kopalnie Surowców Mineralnych w Olsztynie pismem z dnia 28 lutego 2013 r. przesłała rozszerzoną analizę wariantów i emisji, które zdaniem organu, nie spełniały jednak kryteriów uzupełnienia raportu. Podkreślono, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako dokument prywatny, podlega ocenie przez organ dokonujący oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Krytyczne oceny raportu zgłaszali nie tylko przedstawiciele lokalnej społeczności, ale także osoby cieszące się powszechnym zaufaniem społecznym. Zgłaszane zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (pismo z dnia 27 maja 2011 r.), Geologa Wojewódzkiego (pismo z dnia 30 maja 2011 r.) oraz audycie raportu wykonanym przez firmę Ekoprojekt z Poznania. W ocenie organu I instancji, brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii sprawił, że raport nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Olsztyńskich Kopalni Surowców Mineralnych S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olszynie decyzją z 26 czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu, SKO przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, wskazało m.in., że jako powód odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji podał, iż pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia raportu Olsztyńskie Kopalnie Surowców Mineralnych w Olsztynie nie nadesłały żądanych wyjaśnień. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ nie jest w stanie ocenić rzeczywistej skali i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie stwierdzić braku znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Takie założenie w realiach niniejszej sprawy jest błędne z kilku powodów. Przede wszystkim, przepisy ustawy środowiskowej nie formułują odstępstwa od ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie nie zostało przesądzone, że przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia kompletności i zupełności tegoż raportu była przedmiotem dwóch niezależnych opracowań: audytu raportu wykonanego przez firmę Ekoprojekt z Poznania oraz recenzji raportu sporządzonej przez dr hab. Stanisława Wołkowicza, prof. nadzw. Państwowego Instytutu Geologicznego. Pierwszy z powołanych dokumentów kwestionuje prawidłowość raportu, natomiast drugi uznaje, że dokument ten jest dobrze i wyczerpująco opracowany. Organ oparł się jedynie o pierwszy z tych dokumentów i w zasadzie pominął drugi. Skoro w sprawie sporządzone zostały dwa sprzeczne ze sobą opracowania, organ nie może dać wiary jedynie jednemu z nich nie wykazując, z jakiego powodu odmówił wiarygodności temu drugiemu. Ponadto, weryfikacja treści raportu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej odbywa się przed jego wysłaniem do organów współdziałających (art. 77 ust. 1 i 2 ustawy). Organ I instancji na tamtym etapie uznał, iż raport jest kompletny i nie wymaga uzupełnień. Brak zatem było podstaw, aby po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających można było wrócić do poprzedniego etapu postępowania i żądać jego uzupełnienia. Zmiana treści raportu pociąga bowiem za sobą konieczność przeprowadzenia ponownego uzgodnienia i uzyskania ponownej opinii. Praktyka taka jest sprzeczna z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania do organów publicznych (art. 8 k.p.a.). Konkludując Kolegium wskazało, że na uwzględnienie zasługuje zarzut, iż uzasadnienie organu I instancji, choć bardzo obszerne, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie wypełniono zwłaszcza obowiązku wskazania powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej powołanym przez stronę dowodom. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło S.M.R.n.Ł żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Podniosło, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa poprzez brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia i poparcia głoszonego stanowiska przepisami obowiązującego powszechnie prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., przytoczył jego treść oraz przedstawił, w jaki sposób należy przepis ten wykładać. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że raport jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stanowi zasadniczy dowód w tego rodzaju sprawach i w konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Sąd wskazał, że kwestia kompletności i zupełności raportu była przedmiotem dwóch niezależnych opracowań: audytu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonanego przez firmę Ekoprojekt z Poznania oraz recenzji raportu o oddziaływaniu na środowisko budowy zakładu przeróbczego kruszyw naturalnych "Ruś", sporządzonej przez dr hab. Stanisława Wołkowicza, prof. nadzw. Państwowego Instytutu Geologicznego. Pierwszy z powołanych dokumentów kwestionuje prawidłowość raportu, natomiast drugi uznaje, że dokument ten jest dobrze i wyczerpująco opracowany. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że skoro w sprawie sporządzone zostały dwa sprzeczne ze sobą opracowania, organ nie mógł dać wiary jedynie jednemu z nich nie wykazując, z jakiego powodu odmówił wiarygodności drugiemu. Mając dwie sprzeczne ze sobą opinie, sporządzone na zlecenie uczestników postępowania, organ powinien - czego nie uczynił - uzyskać opinię uwzględniającą zarazem sam raport jak i dokumenty je oceniające, przesądzającą o jego prawidłowości. Ponadto, Sąd zgodził się z Kolegium, że fakt powzięcia przez właściwy w sprawie organ wątpliwości co do treści raportu po uzyskaniu wymaganej opinii i uzgodnienia nie oznacza, iż nie może on weryfikować jego treści. Zaistniałe wątpliwości organ może wyjaśnić przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w przeważającym wypadku będą to opinie biegłych. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie SKO oceniło jako dowolną, a nie swobodną ocenę materiałów dowodowych, poprzez samodzielne zdecydowanie przez organ I instancji, że większe znaczenie ma negatywna ocena audytu i negatywny stosunek społeczeństwa do planowanej inwestycji, niż ustalenia zawarte w raporcie przedłożonym przez wnioskodawcę. Wydając decyzję negatywną organ winien odnieść się do dowodów wskazujących okoliczności przeciwne przemawiające za wydaniem decyzji pozytywnej. Powyższe uchybienia były zatem na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania przez Wójta Gminy S.. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej S.M.R.n.Ł wniosło o uchylenie wyroku z 12 maja 2015 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu niższego stopnia, gdyż przeprowadzona przez ten organ ocena dowodów była dowolna, a nie swobodna, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że organ niższego stopnia wyczerpująco (na tyle, na ile pozwalała mu na to bierność wnioskodawcy) zebrał materiał dowodowy w sprawie i rozpatrzył go całościowo biorąc pod uwagę wszystkie jego elementy składowe; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu niższego stopnia, który dowolnie przyjął, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga uzupełnienia i weryfikacji, która to okoliczność w ocenie Sądu wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy wniosek taki organ niższego stopnia wyprowadził z licznych dokumentów zgromadzonych w sprawie, które stanowisko to w pełni uzasadniają; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6 i 50 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy środowiskowej poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu niższego stopnia, nie dostrzegając, że organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę przede wszystkim ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w sytuacji, gdy wnioskodawca pozostaje bierny na wezwania organu do uzupełnienia takiego raportu, to bez dodatkowych działań ze strony wnioskodawcy, organ nie może, zgodnie z zasadą legalności, z urzędu modyfikować raportu, uzupełniać go, czy też za stronę podejmować jakichkolwiek czynności, bowiem wykracza to poza ustawowe granice kompetencji organu, zaś raport jako dokument prywatny pozostaje w dyspozycji wnioskodawcy i to on jest jego jedynym dysponentem, a stanowiąc kluczowy element w procesie wydawania decyzji pośrednio determinuje jego rozstrzygnięcie; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu niższego stopnia, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja organu niższego stopnia była wydana w sposób prawidłowy i nie zachodziły podstawy do jej uchylenia, a organ odwoławczy winien był orzec merytorycznie i utrzymać w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję; 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w całości; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny wyrażający się w formułowaniu twierdzeń dotyczących ustaleń organu odwoławczego odmiennych od ustaleń przez ten organ poczynionych, co powoduje trudności w poddaniu orzeczenia pełnej kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że wniosek organu I instancji co do istnienia potrzeby uzupełnienia złożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyprowadzony został z licznych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wśród nich należy wymienić choćby pismo Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie z 26 marca 2012 r., opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 27 maja 2011 r., pismo Geologa Wojewódzkiego z 30 maja 2011 r., wstępną ocenę oddziaływania na środowisko autorstwa prof. dr hab. Zbigniewa Endlera, czy też w końcu audyt raportu sporządzony przez Ekoprojekt z Poznania. Oprócz pism kierowanych od podmiotów posiadających specjalistyczną wiedzę, w aktach sprawy są też liczne pisma od szeroko pojętej społeczności lokalnej, wskazujące na braki raportu. Wobec powyższego nie można, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zgodzić się z Sądem I instancji, że organ niższego stopnia zupełnie dowolnie i bezpodstawnie samodzielnie przyjął, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga uzupełnienia i weryfikacji, co miałoby uzasadniać dopuszczenie dowodu z opinii biegłego "uwzględniającą zarazem sam raport jak i dokumenty je oceniające, przesądzającą o jego prawidłowości" (k. 8 zaskarżonego wyroku). W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można uznać, że organ niższego stopnia gołosłownie wyprowadzał twierdzenia o braku kompletności przedłożonego raportu. Zasadnie zwracał się aż dwukrotnie do wnioskodawcy o uzupełnienie tego dokumentu, zaś Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sytuacji, gdy wnioskodawca pozostaje bierny na wezwania organu, to bez dodatkowych działań ze strony wnioskodawcy, organ nie może, zgodnie z zasadą legalności, z urzędu modyfikować raportu, uzupełniać go, czy też za stronę podejmować jakichkolwiek czynności. Wykracza to bowiem poza ustawowe granice kompetencji organu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano przykładowo, że z części opisującej stan faktyczny sprawy odczytać można, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO w Olsztynie podniosło, że "w niniejszej sprawie nie zostało przesądzone, iż przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Natomiast w treści wyjaśnień Sądu I instancji wskazano wprost, że "przede wszystkim w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Podobnie Sąd I instancji (cytując wprost z treści decyzji) w opisie stanu faktycznego przywołał, że SKO w Olsztynie wskazało, że "weryfikacja treści raportu przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej odbywa się jednak po jego uzyskaniu, a przed wysłaniem do organów współdziałających (...) Brak zatem było podstaw aby po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających można było wrócić do poprzedniego etapu postępowania i żądać jego uzupełnienia". Sprzecznie zaś Sąd I instancji w treści swoich ustaleń stwierdził, że "należy zgodzić się z Kolegium, że fakt powzięcia przez właściwy w sprawie organ wątpliwości co do treści raportu po uzyskaniu wymaganej opinii i uzgodnienia nie oznacza, iż nie może on weryfikować jego treści. Wskazane wewnętrzne sprzeczności powodują trudności w poddaniu orzeczenia pełnej kontroli. Wskazują one na ustalenia Sądu zaprzeczające ustaleniom poczynionym przez SKO w Olsztynie. Tym samym możliwym jest przypuszczenie, że wobec błędnych ustaleń Sądu w konfrontacji z treścią decyzji organu odwoławczego, zapadły w sprawie wyrok byłby odmienny i uchylałby zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik – Olsztyńskie Kopalnie Surowców Mineralnych S.A. w Olsztynie - wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Po pierwsze wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., powoływane w punktach 1 – 5 skargi kasacyjnej. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Zarzutu dokonania przez Sąd I instancji "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej", pojawiającego się w pkt 1- 4 petitum skargi kasacyjnej, nie można zatem skutecznie przypisać naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. bądź art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przepisów k.p.a. zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej oraz z argumentacji przywołanej na ich poparcie wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w stanie sprawy zaakceptował zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia wniesionej skargi. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji SKO z 26 czerwca 2014 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w motywach decyzji powodów, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom powołanym przez jedną ze stron. Sąd powołał się przy tym na bezsporną w sprawie okoliczność, że sporządzony w sprawie raport oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko został poddany ocenie w dwóch niezależnych opracowaniach, których wnioski pozostają ze sobą w sprzeczności. Nie ulega zatem wątpliwości, że ostateczne stanowisko organu przeprowadzającego postępowanie w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinno uwzględniać oba te dokumenty ze wskazaniem przyczyn, dla których jednemu z nich dał wiarę, a drugiemu odmówił wiarygodności. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy ustawy środowiskowej nakładają na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzenia analizy, a w konsekwencji oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Elementem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest nie tylko uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, czy zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa, ale także weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji). Efektem tego postępowania jest konieczność zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do możliwości i zakresu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, w tym na obszary chronione, w celu określenia wymagań dotyczących ochrony środowiska, stanowiących element konieczny każdej decyzji środowiskowej (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.c oraz pkt 2). Jednocześnie ustawa środowiskowa określa w sposób wyraźny przypadki, których zaistnienie upoważnia właściwy organ do odmowy wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Według stanu prawnego na datę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, taka możliwość była przewidziana w następujących sytuacjach: - jeżeli lokalizacja przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy został on uchwalony (art. 80 ust. 2), - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża zgody na wskazanie w decyzji tego wariantu jako dopuszczonego do realizacji (art 81 ust. 1), - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2) oraz - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Tymczasem z decyzji Wójta Gminy S. z 10 stycznia 2014 r. wynika, że powodem odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem, była okoliczność, że organ na podstawie posiadanej dokumentacji "nie jest w stanie ocenić rzeczywistej skali i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie stwierdzić braku znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, co stanowi konieczny warunek do uznania istnienia wyjątku od zakazu realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, ustanowionym na Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko – Ramuckiej." Organ I instancji odmówił zatem zgody na realizację przedsięwzięcia, mimo że przepisy ustawy środowiskowej nie dawały ku temu podstaw. W rezultacie, organ ten uchylił się od obowiązku przedstawienia własnych wniosków wypływających z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, koncentrując się na opisie krytycznych ocen raportu zgłaszanych przez lokalną społeczność, wyrażanych w opiniach Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie i Geologa Wojewódzkiego oraz w audycie wykonanym przez firmę Ekoprojekt. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji z 10 stycznia 2014 r. stanowisko Wójta Gminy S., że "nie jest w stanie ocenić rzeczywistej skali i zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynikało zatem faktycznie z braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niedokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji z 26 czerwca 2014 r. było koniecznością, co słusznie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę. Słusznie także zwrócił Sąd I instancji uwagę na to, że fakt powzięcia przez właściwy organ wątpliwości co do treści raportu po uzyskaniu wymaganych opinii i uzgodnień nie oznacza, że wyłączona jest możliwość weryfikacji jego treści. Zauważyć bowiem trzeba, że obwieszczenie Wójta Gminy S. o wyłożeniu do wglądu raportu oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko, realizujące obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 29 i nast. ustawy środowiskowej, nosi datę 18 kwietnia 2011 r., a więc już po uzyskaniu pozytywnych opinii przez organy uzgadniające. Wszystkie krytyczne wobec treści raportu opracowania i stanowiska, na które powołał się organ w uchylonej przez SKO decyzji, złożone zostały po tej dacie. Taka kolejność podejmowanych działań, niewątpliwie nieprawidłowa, uniemożliwiła organom uzgadniającym odniesienie się do raportu w kontekście uwag kwestionujących jego treść i zakres, zgłoszonych w toku postępowania toczącego się z udziałem społeczeństwa. W konsekwencji wnioskodawca, dysponując już pozytywnymi uzgodnieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (postanowienie z 5 kwietnia 2011 r.) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (postanowienie z 1 marca 2011 r.) odmówił uzupełnienia raportu, który mógłby być przedmiotem ponownego uzgodnienia. Nie ulega wątpliwości, że - co do zasady – w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, dowody składane są przede wszystkim przez zainteresowane strony. Są to dokumenty prywatne - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wszelkiego rodzaju inne dowody, jeżeli treść raportu jest kwestionowana. W tym ostatnim przypadku, zachodzi często potrzeba uzupełnienia raportu w odniesieniu do umotywowanych uwag i dowodów składanych przez strony. Procedura gromadzenia dowodów, realizowana przy udziale społeczeństwa, winna być każdorazowo przeprowadzona przed uzyskaniem opinii organów uzgodnieniowych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Dlatego w stanie faktycznym sprawy, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, który podzielił pogląd wyrażony w kontrolowanej decyzji, dopuszczający możliwość pozyskania przez organ I instancji opinii odnoszącej się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością istotną jest to, że decyzja organu I instancji z 10 stycznia 2014 r. nie zawierała oceny przeprowadzonych dowodów i jej wyniku w postaci stanowiska opartego na przepisach ustawy środowiskowej, co powodowało konieczność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a co za tym idzie konieczność oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Bez znaczenia jest natomiast to, czy złożony przez wnioskodawcę raport wymagał uzupełnienia czy też nie. Brak uzupełnienia raportu, nawet przy przyjęciu, że były powody do zobowiązania wnioskodawcy w tym zakresie, nie dawał organowi I instancji podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań z przyczyn, które przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ II instancji art. 6, 7, 50 § 1, 77, 80 i 84 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. Tak samo należy ocenić zarzut wskazujący na naruszenie art. 80 ustawy środowiskowej, zwłaszcza, że przepis ten, wedle brzmienia z daty wydania zaskarżonej decyzji, zawierał kilka jednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, która z nich stanowi przedmiot omawianego zarzutu. Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia znalazło się twierdzenie wadliwie przytoczone z decyzji organu II instancji, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Istotnie, Sąd uznał za słuszne stanowisko organu, którego nie ma w zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że "przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (str. 7). Faktycznie SKO stwierdziło, że "w niniejszej sprawie nie zostało przesądzone, iż przedłożony raport nie może stanowić podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Stanowisko to zostało zresztą prawidłowo przytoczone w części opisującej motywy podjęcia zaskarżonej decyzji (str. 4). Powody, dla których skarga została oddalona zostały jednak przedstawione w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zarzucana wadliwość przedstawionego przez Sąd poglądu nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej powołując drugi przypadek "wewnętrznej sprzeczności" występującej w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, który ma przemawiać za słusznością tezy o "trudności w poddaniu orzeczenia pełnej kontroli." Pogląd organu odwoławczego, który podzielił Sąd I instancji, że "fakt powzięcia przez właściwy organ wątpliwości co do treści raportu po uzyskaniu wymaganej opinii i uzgodnienia nie oznacza, iż nie może on weryfikować jego treści", wyrażony został bowiem na str. 11 decyzji objętej skargą. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a., gdyż z przyczyn wskazanych już wyżej, nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych powodów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.