II OSK 1062/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/16 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli zakończonej budowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1088/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]/2016 w przedmiocie wymierzenia kary za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli zakończonej budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła wyżej wymieniona spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. I. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p. o p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p. o p.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu I jak i II instancji naruszały wskazane w treści skargi kierowanej do sądu I instancji przepisy prawa, w tym art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 (tylko organ II instancji), art. 105 § 1 w zw. z art. 126, art. 6,7,8,10, 11 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 15, art. 40 § 2 wszystkie k.p.a., a także art. 59 a ust. 2, art. 59 e, art. 59 f ust. 1 wszystkie ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (zwane dalej P.b.) ; 2. art. 141 § 4 p. o p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji organ II instancji zadośćuczynił zasadzie dwuinstancyjności postępowania, nie odniesienia się do zarzutu przypisania wewnętrznej linii zasilającej niewłaściwej kategorii obiektu; 3. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) zwanej dalej "pusa" w zw. z art. 3 § 1 p. o p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej I i II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów postępowania czy też naruszenia przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wspomnianym wyroku oddalił skargę [...] sp. z o.o.; 4. normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p. o p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny sądu I instancji, iż organy I jak II nie naruszyły przepisów prawa materialnego tj. art. 59 a ust. 2 P.b., art. 59 e P.b., art. 59 f ust. 1 P.b.; 5. normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. o p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny sądu I instancji, iż nie wystąpiły naruszenia prawa dające do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy Skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu poprzez naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.; 6. normy art 145 § 1 pkt. 1 lit c p. o p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny sądu I instancji, iż nie wystąpiły inne naruszenia prawa postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego takie naruszenia wystąpiły tj. naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (tylko organ II instancji), art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 6 k.p.a.,7 k.p.a.,8 k.p.a.,10 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 15 k.p.a.; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p. o p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego: 7. normy art. 59 f ust. 1 P.b. z uwagi na zastosowanie w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw faktycznych ani prawnych, ewentualnie z ostrożności przypisanie wewnętrznej linii zasilającej niewłaściwej kategorii obiektu; 8. normy art. 59 a ust. 2 P.b. poprzez przyjęcie, iż w zakresie kontroli w nim określonym wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości, ewentualnie przyjęcie, iż nieprawidłowości w tym zakresie mogą mieć charakter odstępstw nieistotnych; 9. normy art. 59 e P.b. poprzez przeprowadzanie kontroli przez osoby niespełniające wymogów wynikających z treści tego przepisu, a co najmniej niewykazujących spełnienia tych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są w zasadzie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów podzielając stanowisko prawne zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżeń, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności wymierzenia kary za nieprawidłowość stwierdzoną podczas kontroli zakończonej budowy jak i do sposobu naliczenia tej kary. Wnosząca skargę kasacyjną błędnie wskazuje na naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych. Stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy nadzoru budowlanego i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji. Przypomnieć należy, że 11 marca 2016 r. została przeprowadzona przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązkowa kontrola zakończonej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P." [...]" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...]/6 w miejscowości P., gmina [...], z której został sporządzony protokół obowiązkowej kontroli. Kontrola ta wykazała niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki polegającą na: zmianie przebiegu wewnętrznej instalacji elektrycznej zasilającej, zrealizowanej w oparciu o decyzję nr [...]/2014 z dnia [...] grudnia 2014 roku (znak: [...]) Starosty T., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2015 roku (znak: [...]) Wojewody Małopolskiego. Fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Art. 59f ust. 1 prawa budowlanego stanowi - w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepis ten nie jest pozostawiony uznaniu administracyjnemu, jest obligatoryjny i jest sankcją dla inwestorów, którzy zamierzają użytkować obiekt nie respektując przepisów prawa budowlanego. Nałożenie kary jest możliwe w wyniku spełnienia dwóch przesłanek, gdy nastąpi stwierdzenie nieprawidłowości, wchodzących w zakres katalogu z art. 59 a ust. 2 p.b, oraz stwierdzenie nastąpi w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jednym z kryteriów kontroli obowiązkowej jest zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 59a ust. 2 pkt. 1). Nie budzi wątpliwości, że wskazane nieprawidłowości, tj. wykonanie złącza kablowego oraz zasilania stacji bazowej telefonii komórkowej od strony północnej działki nr [...]/6 w Podgórskiej Woli, zamiast projektowanego odcinka od złącza kablowego usytuowanego przy wschodniej granicy działki są nieprawidłowościami w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu prawa budowlanego i zostały stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli. Tak więc organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Podnoszone zarzuty tak przed sądem I instancji jak i w skardze kasacyjnej, że odstępstwa od projektu nie mają cech "istotnych" jest bez znaczenia gdyż wymierzenie kary o której mowa w art. 59f ust. 1p.b. następuje także w przypadku odstępstw nie mających takiego charakteru. To w brzemieniu art. 59f ust. 1 - przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 roku - używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę". Od 31 maja 2004 r. ustawodawca zastąpił ten zwrotu precyzując, że chodzi o "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2". Nie można zgodzić się też z zarzutami skargi kasacyjnej, że wobec cofnięcia wniosku o pozwolenie za użytkowanie obiektu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący może rozporządzać przebiegiem postępowania ale do czasu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Po przeprowadzeniu takiej kontroli o której mowa w art. 59a p.b i stwierdzeniu nieprawidłowości wymienionych w ust.2 tego przepisu cofnięcie wniosku nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Takie cofnięcie wniosku po skutecznie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli niweczyłyby jej wyniki i prowadziły do unikania kary. Ma rację sąd wojewódzki, że inwestor wszczynałby postępowanie niejako "na próbę" - w przypadku negatywnego wyniku obowiązkowej kontroli cofał wniosek i unikał negatywnych wyników kontroli, w przypadku pozytywnej kontroli otrzymywałby decyzję o pozwoleniu użytkowanie obiektu. Wymierzenie kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej podczas kontroli zakończonej budowy nie byłoby możliwe, a przepis art. 59f ust. 1 prawa budowlanego byłby przepisem "martwym". Poza tym umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w razie stwierdzenia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oznaczałoby niejako "faktyczną legalizację" co stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej odnośnie błędnego obliczenia kary z powodu "przypisania wewnętrznej linii zasilającej niewłaściwej kategorii obiektu" jest również nietrafny. Nałożona na spółkę kara w wysokości 10.000zł. jest zgodna z przepisami. Karę wylicza się na podstawie wyżej wskazanego przepisu według wzoru: iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt budowlany - stacja bazowa telefonii komórkowej posiada kategorię XXIX, zatem współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10. Współczynnik wielkości obiektu wynosi natomiast 2,0. Wewnętrzna instalacja elektryczna zasilająca stację telefonii komórkowej w realiach tej sprawy nie jest samodzielnym obiektem budowlanym jest urządzeniem budowlanym funkcjonalnie związanym z masztem telefonii. Ma rację sąd I instancji, że zrealizowana budowla bez przedmiotowej wewnętrznej linii zasilającej nie posiadałaby na dzień wydawania pozwolenia na budowę waloru obiektu budowlanego funkcjonującego samodzielnie. Przebieg wewnętrznej linii zasilającej został przecież z inicjatywy inwestora określony w planie zagospodarowania działki, który stanowi element składowy dokumentacji zatwierdzonej wydanym przez Starostę T. w sprawie pozwolenia na budowę w dniu 18 grudnia 2014 r., utrzymanym w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] marca 2015. Stąd przyjęcie kategorii obiektu XXIX – do której należą – wolno stojące kominy i maszty jest prawidłowe. Wysokość obiektu zgodnie z danymi zawartymi w decyzji Starosty T. o pozwoleniu na budowę wynosi 60,45 m, co daje równanie zgodnie, z którym: S x K x W = 500 zł x 10,0 x 2,0 = 10 000 zł. Chybiony i całkowicie gołosłowny jest zarzut naruszenia art. 59 e p.b. "poprzez przeprowadzanie kontroli przez osoby niespełniające wymogów wynikających z treści tego przepisu, a co najmniej niewykazujących spełnienia tych wymogów". Obowiązkowa kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników, posiadających wymagane uprawnienia co wynika z protokołu kontroli. Osoba reprezentująca spółkę podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń nie kwestionując wówczas fachowości osób przeprowadzających kontrolę. Na zakończenie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 34), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.