II OSK 1069/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264/15 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku warsztatowego usytuowanego w T. przy ul. Ż. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] w T. przy ul. Ż. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącym decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], T. G., wniósł: "(...) o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej (uzupełnienie okoliczności) wniosek dowodowy." Uzasadniając swój wniosek wskazał, że "(...) jako strona sprawy wnoszę o sprecyzowanie mojego stanowiska i sprostowanie omyłki pisarskiej jakobym oświadczył, że budynek z białej cegły powstał w 1985 r., a z czerwonej dobudowano w 2013 r.". Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówił sprostowania decyzji własnej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Organ wskazał, że mając na względzie, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości precyzowania stanowiska stron, co stanowiło część wniosku T. G., dopuszczalne było rozpoznanie wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. jedynie, jako żądania sprostowania innej oczywistej omyłki w wydanej przez organ stopnia wojewódzkiego decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w części decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiącej uzasadnienie rozstrzygnięcia (strona pierwsza) faktycznie przytoczono, że "budynek gospodarczy z białej cegły powstał ok. 1985 r., a z czerwonej cegły był dobudowany ok. 2003 r.", jednak ten fragment uzasadnienia stanowił jedynie cytat z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. na terenie nieruchomości przy ul. Ż. [...] w T. i odwoływał się do oświadczenia wnioskodawcy - T. G. złożonego w trakcie czynności procesowych. Organ wskazał, że sprostowanie części uzasadnienia decyzji jest dopuszczalne m.in. w sytuacji, kiedy organ administracji publicznej nieprawidłowo, to jest nieprecyzyjnie bądź niedosłownie przytoczył treść innego dokumentu. Tymczasem z porównania treści protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. i treści uzasadnienia decyzji wynika, że nie miał miejsca błąd pisarski polegający na niewłaściwym przytoczeniu słów zaprotokołowanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego. Z tego powodu wniosek o sprostowanie decyzji jest nieuzasadniony. Organ wskazał ponadto, że protokół ten został podpisany m.in. przez wnioskodawcę po jego sporządzeniu i odczytaniu, a zatem zgadzał się on z treścią ustaleń organu stopnia powiatowego i sposobem zaprotokołowania oświadczenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości żądania sprostowania treści protokołu. Zażalenie na powyższe postanowienie Łódzkiego WINB złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł o kontrolę przedmiotowej sprawy na okoliczność ustalenia, czy akta zawierają protokół z dnia [...] grudnia 2011 r. i czy spełnia on wymogi formalny m.in. podpisy stron. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że organ administracji publicznej w trybie art. 113 § 1 k.p.a., nie ma możliwości sprostowania ustaleń dotyczących stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, czego żąda T. G.. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 439/13, w którym stwierdzono, że: "Nie jest dopuszczalne by w postępowaniu rektyfikacyjnym dokonywać zmian okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Stanowi to złamanie wszelkich zasad postępowania, w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa". Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], należy utrzymać w mocy. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie szeregu przepisów k.p.a. Wskazał ponadto, że "postanowienie z d. [...].02.2015 r. wyczerpuje przesłanki za art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 Kpa oraz jest dotknięte wadą nieważności za art. 156 § 1 pkt 2 Kpa warunkującymi wznowienie postępowania o wydanie postanowienia/unieważnienia postanowienia z d. [...].03.2015 r.". Skarżący podał, że protokołu nie sporządzono w przepisanej formie – brak podpisu skarżącego. Domniemywa, że protokół w ogóle nie istniał, zaś organ GINB nie dopełnił czynności kontrolnych akt sprawy. T. G. wniósł o "usunięcie naruszenia prawa na podstawie art. 135 i 155 ppsa, z urzędu WSA i spowodowanie wyłączenia z akt postępowania protokołu z [...].12.2011 r., oddalenie dowodu z protokołu z dnia [...].12.2011 r. za ‘wnioskiem’ skarżącego z d. [...].01.2015 r. do PINB w/s [...], oraz usunięcia bezpośredniego zagrożenia pożarowego stworzonego bez obiekt samowoli budowlanej z działki [...], niepodlegający zasiedzeniu przez spowodowanie wydania nakazu rozbiórki". Skarżący dołączył ponadto do skargi szereg dokumentów na okoliczność, że wystąpił z wnioskiem m.in. z [...] grudnia 2006 r. o wydanie nakazu rozbiórki dla obiektu samowoli budowlanej stwarzającego bezpośrednie zagrożenie pożarowe, a PINB do chwili obecnej nie wydał nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w komentowanym przepisie są "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". W orzecznictwie sądowym pojęciom tym nadaje się następujące znaczenia: a) "błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia, a błąd pisarski - widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 marca 1998 r., I SA/Lu 1091/96, że "możliwe jest sprostowanie wymienionych w art. 113 § 1 k.p.a. okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję. Ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowania błędów pisarskich i rachunkowych czy też oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć, w związku z czym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć". W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398, w którym stwierdzono, że: "1. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 § 1 k.p.a.), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. 2. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowiska organów o niedopuszczalności sprostowania decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w zakresie wniosku o sprostowanie, a mianowicie w części uzasadnienia decyzji, w której przytoczono cytat z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. na terenie nieruchomości przy ul. Ż. [...] w T. zawierający oświadczenia T. G. złożone w trakcie czynności procesowych, że "budynek gospodarczy z białej cegły powstał ok. 1985 r., a z czerwonej cegły był dobudowany ok. 2003 r.". Zdaniem Sądu, ponownie podkreślić należy, iż przedmiotem sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej nie mogą być ustalenia faktyczne, po wtóre jednak przytoczenie powyższego zdania w uzasadnieniu decyzji znajduje swoje odzwierciedlenie w samym protokole z oględzin z [...] grudnia 2011r., który został przez skarżącego podpisany, a który jako dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim zawarte. Należy bowiem pamiętać, iż oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej (Duże Komentarze Becka B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wydanie, Warszawa 2006 r. str. 424). Protokół oględzin, stanowiący dowód w sprawie, winien odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy. Jeżeli oględzinom poddano określone miejsce, protokół z tej czynności winien zawierać spostrzeżenia osoby sporządzającej, dotyczące obiektu oględzin. Obalenie domniemania prawdziwości ustaleń zawartych w protokole oględzin nie może nastąpić w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem w konsekwencji niweczyłoby to zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 222 K.p.a. oraz art. 50 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie pisma z dnia [...] listopada 2014 r. jako wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, w sytuacji gdy pismo to powinno zostać zakwalifikowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ administracji powinien szczegółowo przeanalizować treść pisma oraz intencje autora tego pisma. Skoro organ administracji ocenił, że żądanie nie może być uwzględnione, jako żądanie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, to powinien je zakwalifikować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz podjąć wszelkie niezbędne kroki do nadania takiej skardze biegu. Organ administracji winien uznać, że na decyzję kasatoryjną wydaną przez organ drugiego stopnia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Przyjmując, w danej sytuacji wyczerpano wszystkie środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. organ administracji powinien był zakwalifikować pismo jako skargę w rozumieniu art. 50 i nast. P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaistniałej sytuacji powinien rozważyć prawidłowość procedowania organów administracji w szczególności przeanalizować charakter pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie z dyspozycją art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem decyduje treść pisma, a nie forma zewnętrzna i należało zwrócić uwagę, że pismo skarżącego, który nie posiada ani wiedzy ani wykształcenia prawniczego odzwierciedlało wolę wyeliminowania, jego zdaniem, błędnego ustalenia faktycznego poczynionego na podstawie protokołu z dnia [...] grudnia 2011 r. Zbadanie przez Sąd prawidłowości działania organów administracji nie powinno ograniczać się do analizy, czy w ramach art. 113 k.p.a. istnieje możliwość zmiany ustaleń faktycznych, gdyż odpowiedź w tym zakresie wydaje się oczywista. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi powinien był przeanalizować sprawę szerzej, to jest ocenić czy pismo skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane, jako wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 50 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie pisma z dnia [...] listopada 2014 r. jako wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Analiza treści tego pisma pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zawarty został w nim wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Brak było podstaw do nadawania żądaniu skarżącego kasacyjnie odmiennej treści, w szczególności brak było podstaw do traktowania żądania zawartego w tym piśmie jako skargi do sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy zamiarem skarżącego kasacyjnie jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący wyraźnie to zaznacza, tak jak to miało miejsce chociażby w niniejszej sprawie czy też w innych sprawach np. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 462/15, VII SA/Wa 835/15, VII SA/Wa 993/15. Świadczy to o tym, że mimo braku wykształcenia prawniczego skarżącemu kasacyjnie znane są różnice między skargą do sądu administracyjnego a instytucją sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.