II OSK 108/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2865/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2865/17, uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami, parkingami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz [...], [...], [...] z obrębu [...], przy ul. C. na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] marca 2017 r. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalona przez organ I instancji obowiązująca linia zabudowy nie stanowi prostego przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, w tym na działce przy ul. [...]. Nie jest zatem kontynuacją linii. Podkreślono, że organ przy określeniu obowiązującej linii zabudowy powołał się na § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), bez jednoznacznego określenia na czym miałaby polegać niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi i nie określił uprzednio co przez działkę sąsiednią w analizowanym przypadku należy rozumieć. W sytuacji zastosowania przez organ wyjątku od zasady uzasadnienie winno być wnikliwe, logiczne i zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie oraz uwzględniać działki sąsiednie, zgodnie z przytoczonym stanowiskiem orzecznictwa. Stanowi to wadę, mogącą przełożyć się na wynik sprawy. Naruszono zatem art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa) oraz § 3 rozporządzenia i wada ta mogła przełożyć się na wynik sprawy. Sąd zwrócił także uwagę na brak uzgodnienia projektu decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ I instancji nie przeprowadzał uzgodnienia, lecz powołał się na postanowienie Prezesa ULC z [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]), uzgadniające projekt poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy wydanej [...] stycznia 2016 r. (nr [...]). Co do braku zaś ponownego uzgodnienia wskazano, że przepisy art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 upzp stanowią, iż określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Użyte w art. 53 ust. 4 upzp wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. W przedmiotowej sprawie, po wydaniu ww. postanowienia uzgodnieniowego, decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu m.in. na konieczność zgodnego z powołanymi wyżej przepisami ustalenia obszaru analizowanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bez ponawiania uzgodnienia. Sąd Wojewódzki wskazał również na wadliwość polegającą na braku szczegółowego uzasadnienia odstępstw od średnich parametrów wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, które działki przyjęto do porównań. 2.1. J. K.- uczestnik postępowania - wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika obowiązek badania spełnienia zasady określonej w tym przepisie w odniesieniu do postępowania zmierzającego do określenia warunków zabudowy w zakresie przekraczającym analizę dokonaną przez organ pierwszej instancji, 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp poprzez uznanie przez Sąd, że organy administracji obu instancji wyznaczyły "obszar analizy urbanistycznej" w sposób nierzetelny, co skutkowało dokonaniem niepełnej i błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy w kontrolowanej decyzji, w następstwie czego doszło do błędnego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie za nierzetelną prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, w sytuacji gdy obszar analizy urbanistycznej został prawidłowo wyznaczony i oceniony, 4) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 2 upzp w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie błędnej i sprzecznej z polskim ustawodawstwem definicji "działki sąsiedniej", co skutkowało wskazaniem, że organ nieprawidłowo ustalił linię zabudowy, w następstwie czego nastąpiło uchylenie przedmiotowych decyzji ustalających warunki zabudowy, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom opisanym w przywołanym przepisie, polegający na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, 6) § 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy ustalonych warunków zabudowy nie spełnił wymagań powyższego paragrafu rozporządzenia, i przyjęcie, że na obszarze analizowanym istnieje obowiązująca linia zabudowy, 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 i 77 Kpa poprzez uchylenie decyzji wydanych z naruszeniem naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, 8) art. 61 ust. 1 upzp poprzez uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie spełniło warunki nałożone w tym przepisie, 9) art. 87 ust. 5 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.) w zw. z art. 60 upzp poprzez uznanie, że każdy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien być każdorazowo uzgadniany z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. 2.3. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) Ppsa poprzez naruszenie: 1) art. 7 Kpa poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, gdyż niewłaściwie określiły i uzasadniły obszar analizy i orzekły w sposób dowolny w oparciu o dowolnie wyznaczony obszar analizy urbanistycznej oraz uznanie tego przez Sąd I instancji za istotne dla wyniku sprawy uchybienia organów, 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy dokonały ustaleń niepełnych i sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy był na tyle niekompletny, że uniemożliwiał prawidłowe wydanie orzeczenia oraz należyte uzasadnienie wydanej decyzji, w następstwie czego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy administracji nie prawidłowo wywiązały się z obowiązku wyznaczenia i analizy obszaru objętego decyzją, co zdaniem Sądu I instancji skutkowało nieprawidłowym określeniem linii zabudowy, 3) art. 6 Kpa poprzez nieuprawione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji w toku prowadzonych postępowań uchybiły zasadom praworządności oraz zasadzie pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadzie statuującej wymóg prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. 2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ponieważ błędne stanowisko Sądu I instancji co do uchybień odnoszących się do wyników analizy i przyjętej linii zabudowy nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 3.5. Za nieusprawiedliwiony należało uznać bowiem zarzut naruszenia art. 87 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 60 upzp. W świetle tego przepisu jest oczywistym, że każdy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien być każdorazowo uzgadniany z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 87 ust. 5 Prawa lotniczego, Prezes ULC uzgadniał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Kryterium uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez Prezesa ULC wynikało m.in. z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, stanowiącym, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. 3.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzgodnieniu w tym trybie podlegał projekt decyzji organu I instancji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. W przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym poprzednio wydanej decyzji i wydania nowej decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, konieczne było ponowienie procedury uzgodnieniowej i uzgodnienie tego konkretnego projektu decyzji, w celu oceny jak projektowane ustalenia wpływają na bezpieczeństwo startujących i lądujących statków powietrznych. To wyłącznie specjalistyczny organ ma wiedzę na temat aktualnych wymogów bezpieczeństwa w otoczeniu lotniska. Brak zmiany parametrów zabudowy w stosunku do poprzedniego projektu decyzji, nie oznacza automatycznie, że nie uległy modyfikacji wymogi bezpieczeństwa w otoczeniu lotniska. Przykładowo zmiana radiowego systemu lądowania (ILS), ścieżki podejścia itp. może mieć wpływ na wymogi zagospodarowania otoczenia. W związku z powyższym całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że na identyczne pytanie Prezes ULC ma obowiązek odpowiedzieć identycznie jak poprzednio. Ocena w tym zakresie należy wyłącznie do organu uzgadniającego jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie. Tym samym wydanie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji i odwołanie się do postanowienia uzgadniającego z [...] grudnia 2015 r. należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością tak wydanej decyzji. 3.7. Powyższe uchybienie było wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, z uwagi na brak obligatoryjnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 87 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze. 3.8. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do wadliwości określenia linii zabudowy i braku zdefiniowania pojęcia działki sąsiedniej. W terenie o takim stopniu zurbanizowania jak [....] i występujących w obszarze analizowanym mieszanych funkcjach zabudowy, jak również obecnego zagęszczania zabudowy powstałej w ramach socjalistycznych założeń budowy osiedli mieszkaniowych, nie sposób oczekiwać, aby nowa zabudowa w każdym wskaźniku zawsze miała wynikać z arytmetycznej średniej, w oderwaniu od konkretnych uwarunkowań urbanistycznych. W pewnych sytuacjach prowadziłoby to bowiem do ustaleń stanowiących w istocie zaprzeczenie ładu przestrzennego. W tym celu właśnie rozporządzenie, m. in. § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje możliwość pewnej elastyczności, o ile jest to oczywiście uzasadnione wynikami analizy. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie się na wadliwej analizie, ponieważ analiza w sposób wystarczający wskazuje na zasadność przyjęcia poszczególnych parametrów. Istotnym czynnikiem wpływającym na wyznaczenie linii zabudowy jest łukowy przebieg ul. [...] oraz brak regularnej linii zabudowy w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji. Wyznaczona linia zabudowy wynika z układu budynków istniejących wzdłuż zachodniej pierzei ul. [...]. 3.9. Podobnie jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Brak jest podstaw do zarzucenia dowolności i naruszenia przepisów Kpa przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, tj. wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni. Okoliczność, że wartość tego wskaźnika przekracza średnią wartość wskaźnika w analizowanym obszarze, jednakże nie przekracza wartości wskaźnika maksymalnego, została wystarczająco uzasadniona w analizie urbanistycznej oraz dodatkowo w uzasadnieniach decyzji. Przede wszystkim wskazano na okoliczność, że wyliczony średni wskaźnik dla wszystkich funkcji wynoszący 0,24 nie jest miarodajny dla współczesnej zabudowy, powstającej na dużo mniejszych działkach, a więc o dużo większej intensywności. 3.10. W świetle powyższego, odczytując ustalenia analizy i treść zaskarżonych decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak linia zabudowy, jak i powołane wskaźniki i parametry zabudowy nie naruszają przepisów rozporządzenia. 3.11. W świetle powyższego całkowicie zbyteczne były też rozważania Sądu I instancji co do pojęcia "nieruchomości sąsiedniej". 3.12. Natomiast wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowiska stron, jak i powody uwzględnienia skargi. Okoliczność, że nie odniósł się w sposób oczekiwany przez stronę do określonych zarzutów, nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. 3.13. Reasumując, kluczowe znaczenie dla sprawy miało uchybienie w zakresie braku uzgodnienia projektu decyzji z Prezesem ULC, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Tym samym zasadnie podnoszone przez skarżącego kasacyjnie kwestie dotyczące prawidłowości przyjętych wskaźników zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. 3.14. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.