II OSK 1084/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 268/16 w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] nakazującą inwestorowi B. Ś., S. Ś. i T. Ś. rozbiórkę budynku gospodarczego, nieujętego zatwierdzonym projektem budowlanym, znajdującego się na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina M. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. Ś., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., ewentualnie - uchylenie tejże decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji w całości, jak też umorzenie postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W. w sprawie z odwołania T. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia [...] kwietnia 216 r. jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) art. 50, art. 50a i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż, "w nin. sprawie, w obecnym jej stanie, doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane), nie zaś poprzez zastosowanie art. 48 cyt. ustawy, podczas, gdy - wbrew stanowisku Sądu - skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi, jak również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na pogląd doktryny, zgodnie, z którym «wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3)" oznacza "wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę na podstawie zgłoszenia, lecz poddaje to w wątpliwość. Jej źródłem jest niejasne brzmienie art. 50 oraz brak ustanowienia w art. 48 ust. 1 p.b. jakichkolwiek wyjątków", a co za tym idzie, w tejże sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 50-51, jak też art. 48 ustawy – Prawo budowlane; 2) art. 51 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "bezpodstawne jest twierdzenie, że brak sprzeciwu sanuje wady prawne zgłoszenia zamiaru budowy i zawsze uprawnia inwestorów do wykonania zgłoszonych obiektów budowlanych", podczas, gdy z treści art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy wynika, iż "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie", a co za tym idzie - wbrew stanowisku Sądu I instancji - skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi, co znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym; II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi skarżącego, będące konsekwencją uprzedniego błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż "pozostawiając więc na uboczu zarzuty skargi, należało odnieść się do przedłużającej się polemiki pomiędzy organem pierwszej instancji a organem odwoławczym i podjąć próbę jej ukrócenia, bowiem bez tej próby postępowanie administracyjne w nin. sprawie ma szansę nigdy się nie zakończyć", podczas, gdy z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", a więc Sąd I instancji winien był wydać rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", nie był uprawniony do dokonywania dowolnych stwierdzeń odnoszących się do "próby ukrócenia polemiki" między organem odwoławczym a organem I instancji, albowiem organ odwoławczy, uchylając zaskarżone decyzje, jako wadliwe, wskazywał wytyczne i zalecenia organowi I instancji, do których tenże de facto się nie stosował, a co za tym idzie, skoro organy, tak I, jak i II instancji wydały zaskarżone decyzje z naruszeniem przepisów prawa, Sąd i instancji powinien był w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygnięcie i uwzględnić skargę skarżącego, nie zaś, jak to ujął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "podejmować próbę ukrócenia polemiki" między organem odwoławczym a organem I instancji; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane poprzez niezasadne oddalenie skargi skarżącego, będące konsekwencją błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "okoliczność, że milczenie właściwego organu może stanowić akt administracyjny konkludentny, uprawniający inwestora do podjęcia zamierzonych robót (por. B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, s. 86-87), nie ma więc wcale rozstrzygającego znaczenia dla zagadnienia możności działania organów nadzoru budowlanego. Ocena tego zagadnienia mieści się w ramach instytucji prawnej postępowania naprawczego lub ogólnej, podstaw działania organów nadzoru budowlanego", podczas, gdy wbrew stanowisku Sądu - w niniejszej sprawie, skarżący podjął działanie dopiero po upływie 30-dniowego terminu od dnia złożenia zgłoszenia, w którym organowi administracji architektoniczno-budowlanej przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu, a więc jego działanie, samo w sobie nie było zakazane; a także Sąd I instancji nie wyjaśnił, w jakich podstawach działania organów nadzoru budowlanego mieści się ocena, że milczenie właściwego organu może stanowić akt administracyjny konkludentny, uprawniający inwestora do podjęcia zamierzonych robót, nie ma więc wcale rozstrzygającego znaczenia dla zagadnienia możności podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "nie ma najmniejszych wątpliwości jaka sprawa będzie ponownie rozpatrzona (a nawet już została), zaś omyłkowe oznaczenie działki inwestorów w żaden sposób nie zmieniło przedmiotu postępowania. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa" oraz, iż "w treści decyzji poza rozstrzygnięciem pojawia się ten numer, nie ma żadnych wątpliwości w jakiej sprawie została wydana i którą decyzję uchyla. Trzeba powtórzyć, że decyzja kasacyjna nie podlega wykonaniu, więc z założenia wykluczone jest rozważanie jej niewykonalności", podczas, gdy Sąd I instancji jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż "jest prawdą, że organ w decyzjach kasatoryjnych każdorazowo podaje błędny numer działki inwestorów i mógłby wreszcie tą omyłkę dostrzec i skorygować" oraz, iż wbrew stanowisku Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji obejmującej działkę o nr ew. [...], podczas, gdy budynek gospodarczy, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie posadowiony jest na działce o nr ew. [...], a więc organ II instancji błędnie wskazał nr działki jako "[...]", na której znajduje się przedmiotowy budynek, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności faktycznej zaskarżonej decyzji, albowiem wydanie decyzji obejmującej budynek gospodarczy, który nie znajduje się na działce nr ew. "[...]" - wbrew stanowisku Sądu - stwarza nieusuwalną przeszkodę wykonania tego prawa, a co za tym idzie, zaskarżona decyzja jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, będące konsekwencją nieuprawnionego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie powinno być prowadzone postępowanie w kierunku zastosowania przepisów art. 50-51, zamiast art. ustawy – Prawo budowlane, a co za tym idzie "uzasadnia to ocenę, że w postępowaniu pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniało to w pełni stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.", podczas, gdy - wbrew stanowisku Sądu - jak już podnoszono w skardze z dnia 29 marca 2016 r. - ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wynika, iż organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi skarżącego, będące konsekwencją błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "roboty wykonywane niezgodnie z uprawnieniem wynikającym z ustawy pozostają więc nielegalne, o ile nawet organ uchybił obowiązkowi wniesienia sprzeciwu", podczas, gdy skarżący dokonał w sposób prawidłowy zgłoszenia, a co za tym idzie, nie może on ponosić negatywnych konsekwencji spowodowanych ewentualną biernością organu, albowiem wszelkie czynności jakie podejmował, dokonywał w dobrej wierze, zaś organowi przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia, czego organ jednakże nie uczynił, zaś wykonane przez niego roboty budowlane - wbrew ocenie Sądu - nie są nielegalne, gdyż zostały dokonane po upływie ww. terminu, a więc nastąpiła tzw. milcząca zgoda organu na wykonanie robót budowlanych objętych treścią zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja kasacyjna organu odwoławczego, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając podstawy do zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczymi powodami uznania skargi na powyższą decyzję za niezasadną – co wymaga przypomnienia - było uznanie przez Sąd, że organ I instancji nie dokonał w sprawie wystarczających ustaleń faktycznych dotyczących przede wszystkim stanu technicznego obiektu i jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a po drugie, prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pomimo że dokonane przez inwestora zgłoszenie mogło uzasadniać wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51 cyt. ustawy). Dodać przy tym należy, że wskazany tryb, w ocenie Sądu, nie powinien zostać uznany za wyłącznie właściwą formę przywrócenia zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, albowiem, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, jedynie w obecnym "stanie" sprawy taki wniosek wydaje się uprawniony. Nie oznacza to jednak, że w sprawie, jak stwierdził Sąd "nie można wykluczyć dokonania nowych ustaleń faktycznych nakazujących rozważenie stosowania art. 48 p.b., o ile nawet obecnie nie ma do tego podstaw". Powyższe stanowisko dawało podstawy, by stwierdzić, że w postępowaniu I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. PINB w Ś. Ś. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa ocena została zanegowana przez wnoszącego skargę kasacyjną ze względu na uznanie, że w sprawie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), której stwierdzenie powinno prowadzić do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r. i umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu jednakże nie aprobuje, uznając, że powołane przez skarżącego powody, które miałyby uzasadniać umorzenie postępowania legalizacyjnego, skutku takiego nie mogły wywołać, albowiem – po pierwsze - nie miały one zakotwiczenia w ustaleniach faktycznych przyjętych w sprawie, gdyż opierały się na dowolnych twierdzeniach skarżącego o faktach, a po drugie – bazują na nadawaniu art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane znaczenia, którego podzielić w żaden sposób nie sposób. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że twierdzenie, iż postępowanie prowadzone przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego powinno zostać umorzone wydaje się być oparte na konkludentnym założeniu, że obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego jest tym samym obiektem, którego dotyczyło przyjęte zgłoszenie dotyczące budowy "zaplecza gospodarczego". Zebrany materiał dowodowy wniosku takiego jednakże nie potwierdza, uwzględniając, że w tym zakresie (sferze faktów) za wiążącą należy uznać wypowiedź Sądu, który zauważył, iż w sprawie – na obecnym etapie jej rozpoznawania – brak jest możliwości wywiedzenia jakichkolwiek ustaleń dotyczących sporego budynku wzniesionego przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie konieczne jest "[...] przeprowadzenie dowodu z oględzin, precyzyjne ustalenie parametrów technicznych obiektu, zaznaczenie jego usytuowania na mapie, wykonanie dokumentacji fotograficznej", stąd niepodważenie ww. oceny nie daje skarżącemu jakichkolwiek podstaw – niezależnie jak postrzegać dokonane przez niego zgłoszenie w piśmie z dnia 14 września 2007 r. – by na tym etapie postępowania wyjaśniającego, na którym czynności dowodowe zostały zakończone w związku z wydaniem decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2016 r., twierdzić, że budynek gospodarczy stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego jest tym samym budynkiem, który został wymieniony w zgłoszeniu. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w całości odrzuca proponowany przez skarżącego kierunek wykładni nadawanej art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, którego istota zasadza się na uznaniu, że dokonane przez inwestora zgłoszenie, odnośnie do którego nie został zgłoszony sprzeciw, niezależnie od tego, czy zawiera braki, czy też dotyczy obiektu objętego wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, powinno być traktowane na równi z bezwzględną zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację inwestycji, stojącą na przeszkodzie prowadzeniu w przyszłości postępowania naprawczego względem niej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał szczegółowe przyczyny, z powodu których tak formułowanej wykładni nie można podzielić, odwołał się również do piśmiennictwa i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego prawidłową interpretację przepisów kształtujących instytucję zgłoszenia i jej zakres, wobec czego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie znajduje powodów, by argumentację tę w tym miejscu w całości ponownie powtarzać, jeżeli podziela ją odnośnie każdego aspektu oceny, którą wyraził Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do dokonanego zgłoszenia - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego - nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie było podstaw do przyjęcia, że wykonanie robót budowlanych w świetle przepisów ustawy może zostać zatwierdzone w tejże formie uproszczającej proces inwestycyjny. Te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane lub też nawiązują do wywodzonej z powyższego przepisu zasady Naczelny Sąd Administracyjny uznaje z przedstawionych wyżej względów na nieuzasadnione. Nie doszło w sprawie do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Niewykonalność faktyczną zaskarżonej decyzji skarżący łączy z powołaniem przez organ odwoławczy w treści decyzji błędnego numeru działki (nr ew. [...] zamiast [...]), na której wzniesiony został sporny budynek gospodarczy w sytuacji, gdy wskazane uchybienie, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, traktować należy jako wadliwość odpowiadającą oczywistej omyłce, do której powinna znaleźć zastosowanie czynność sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.). Wyznacznikiem oczywistości błędu lub omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., jest możliwość natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze prostego zestawienia rozstrzygnięcia z zebranymi w sprawie dokumentami połączonego z przekonaniem jakim zapisem organ miał zamiar się w treści decyzji intencjonalnie posłużyć. Zaskarżona decyzja rozstrzygała o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie ma wątpliwości, że została wydana – co wynika bezsprzecznie z jej treści - na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. z dnia [...] czerwca 2015 r., stąd twierdzenie, że powstały wątpliwości, jak powinna zostać przez ww. organ nadzoru budowlanego wykonana celem zrealizowania zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia, należy w całości odrzucić. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonał ustaleń dowolnych, ale swoje rozstrzygnięcie odniósł do sprawy w jej granicach wyznaczonych kontrolowaną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przytoczony fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd zastrzegł, że czuje się zobowiązany do wyrażenia w sprawie takich ocen prawnych, które w świetle cyklicznego uchylania przez organ odwoławczy kolejnych decyzji PINB w Ś. Ś. nakazujących rozbiórkę, doprowadziłyby do "próby ukrócenia polemiki" między organami był wyrazem właściwego rozumienia funkcji kontrolnej jaką dla prawidłowego orzekania przez organy administracji powinno spełniać wyrokowanie przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów, które pozwalałyby za wnoszącym skargę kasacyjną wskazanemu działaniu Sądu przypisać cechę działania, jak to określił skarżący – "dowolnego". Taki charakter mają raczej zastrzeżenia względem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które zdają się nie dostrzegać tego, że to w interesie skarżącego Sąd za konieczne uznał zamieszczenie określonych wskazań, których zakres w ramach kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. objąłby również przyszłe rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.