II OSK 1088/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 464/07 w sprawie ze skargi A. Z., P. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 464/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Z., P. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezydent Wrocławia na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.z.p.") ustalił na rzecz "[...]" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] i [...] we Wrocławiu, działka nr [...], [...] i [...],[...], obręb K., dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ wskazał, iż przewiduje się budowę dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z garażami podziemnymi, budowę niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 p.z.p., sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Wrocławia uchwalony dnia 10 czerwca 1988 r. uchwałą MRN Nr XXI/104/88 (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz.165). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 p.z.p. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego Wrocławia rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Organ uznał, że dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. Powołując się na stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji analizę, wykonaną stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) Prezydent wskazał, iż na terenie analizowanego obszaru występują różne formy zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinna i wielorodzinna. Wnioskowana nieruchomość jest zlokalizowana w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. Krzycką i w bliskiej odległości znajduje się zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Zabudowa jednorodzinna wzdłuż ul. [...], to budynki wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, często o gabarytach zbliżonych do obiektów wnioskowanych. Niejednokrotnie są to obiekty rozbudowywane w trakcie użytkowania i w ostatecznej formie osiągają wielkość, która często jest przytłaczająca, jak dla zabudowy jednorodzinnej. W konsekwencji - zdaniem organu - można powiedzieć, że zabudowa przy ul. [...] to niejednokrotnie duże domy jednorodzinne. Organ I instancji stwierdził następnie, iż zabudowa skupiona przy ul. [...], na terenie analizowanym, jest bardzo zróżnicowana. Występują tu budynki jedno i wielorodzinne, realizowane przed i po wojnie. Powyższe powoduje, że są to różne formy architektoniczne: wille miejskie, obecnie w złym stanie technicznym, powojenne budownictwo jednorodzinne o uproszczonym wyrazie architektonicznym, a także powojenne obiekty wielorodzinne - tzw. "wielka płyta" o bardzo dużych gabarytach. Te ostatnie w zasadzie stanowią zabudowę substandardową na analizowanym obszarze. Zdaniem organu lokalizacyjnego, ze względu na lokalizację wnioskowanej nieruchomości na styku zabudowy jedno i wielorodzinnej, można stwierdzić, że realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego będzie kontynuacją rozwijającej się na tym terenie formy zagospodarowania, zwłaszcza, iż - w ocenie organu - budynki o zaproponowanej formie stanowią współczesne nawiązanie do występującej na analizowanym terenie zabudowy przedwojennej. Powołując się następnie na § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 wymienionego wyżej rozporządzenia, Prezydent Wrocławia wyznaczył bądź ustalił: – obowiązującą linię zabudowy (4 m od granicy z działką nr 32/1), – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (do 0,30), – szerokość elewacji frontowej (do 17 m), – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (7 m nad poziomem terenu +/- 7 %) oraz – geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy: do 14,40 m, dach dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy). Organ wskazał przy tym, że niektóre z wymienionych parametrów nieznacznie odbiegają od parametrów będących wynikami analizy. Ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem - zdaniem organu - możliwe jest jednak przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, ponieważ będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla. W odwołaniu A. Z., Z. Z. i P. Z., sprzeciwiając się powyższej decyzji, wskazali na lokalizację planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, intensywność zabudowy jaka jest na analizowanym obszarze, wysokość do kalenicy i wysokości do gzymsu. Oświadczyli, iż nie zgadzają się z tak wyznaczonymi parametrami warunków zabudowy. W ich opinii, teren objęty analizą, który jest wskazany w załączniku do decyzji, zupełnie nie odpowiada potrzebom przedmiotowej inwestycji oraz zaburza ład urbanistyczny ul. [...]. Odwołujący się zarzucili, że biorąc pod uwagę infrastrukturę towarzyszącą zabudowie wielorodzinnej wszyscy mieszkańcy domów jednorodzinnych, jakie znajdują się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, odczują spadek komfortu życia. Duża liczba miejsc parkingowych zwiększy ruch kołowy, a place zabaw, trzepaki, śmietniki w sąsiedztwie ogrodów prywatnych spowodują zwiększony hałas. Wnoszący odwołanie oświadczyli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem, iż przedmiotowa inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ich zdaniem, wprowadzenie w osiedle domów jednorodzinnych zabudowy o większej intensywności zamieszkania wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla. Zabudowa wielorodzinna, jaka jest w dalszym sąsiedztwie (bloki z lat 80), stanowi tkankę substandardową, "obrazuje tylko i wyłącznie minioną epokę oraz nierozsądne wyroki". Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w związku z planowaną inwestycją przy ul. [...] i [...] we Wrocławiu zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 p.z.p., ponieważ: – działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w szczególności działki nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej); – teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] oraz ul. [...]; – istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (na co wskazują wymienione przez Kolegium pisma spółek – dostawców mediów); – teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków, jako "inne tereny zabudowane" (symbol "Bi"); – żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Kolegium, także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wykazuje, że parametry zamierzenia inwestycyjnego nie naruszają ładu przestrzennego otoczenia. W sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze, iż szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi ok. 70 m, to w zgodzie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 210 m wokół terenu inwestycji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił te granice w odległości ok. 200 - 250 m od granic terenu planowanego zamierzenia. Kolegium uznało, iż zgodnie z wynikami analizy organ I instancji na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia ustalił obowiązującą linię zabudowy według linii zabudowy budynków sąsiednich znajdujących się na działkach [...] i [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, ustalony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wynosi 0,25, jednak zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że istnieje wiele działek w obszarze analizowanym charakteryzujących się podobnymi wskaźnikami powierzchni zabudowy, jak przyjęty dla planowanego zamierzenia albo większymi. Poza tym obecna zabudowa znajdująca się na terenie planowanego zainwestowania (przeznaczona do wyburzenia) charakteryzuje się współczynnikiem 0,3142. Przyjęcie zatem dla planowanej inwestycji wskaźnika większego od zastanej średniej (0,3) jest uzasadnione wynikiem przeprowadzonej analizy. Kolegium zauważyło, że przyjęta dopuszczalna szerokość elewacji frontowej - do 16,10 m wprawdzie odbiega od średniej występującej w obszarze analizowanym (11,56 m), jednakże odpowiada ona szerokości elewacji podobnych budynków wielorodzinnych znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym. Z kolei przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z tolerancją +/- 7 %, odpowiada średniej występującej na obszarze analizowanym (7,13 m). Geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych) przyjęto stosownie do § 8 rozporządzenia, odpowiednio do wielkości występujących w obszarze analizowanym. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem odwołujących się stron, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym. Wskazało, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zapewnienie ładu przestrzennego wynika zarówno z dostosowania zabudowy do urbanistycznych cech starej (zastanej) zabudowy, jak też z kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania istotnej sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (por. Z.Niewiadomski [w:] Z.Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 500-501). Prezentując takie stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że dwa budynki mieszkalne wielorodzinne planowane do realizacji przy ul. [...] nie będą naruszały zastanego ładu przestrzennego okolicy. Ich funkcja i parametry mieszczą się w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska odwołujących się stron, iż planowane zamierzenie "wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla", skoro w najbliższym sąsiedztwie występują budynki podobne pod względem funkcji oraz podstawowych parametrów architektonicznych. Organ II instancji stwierdził ponadto, że podnoszone przez strony odwołujące się argumenty dotyczące spadku komfortu życia i większego ruchu samochodowego dotyczą ich interesu faktycznego. Tymczasem ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega wyłącznie interes prawny stron postępowania, to jest interes wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że zarzuty stron w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Na powyższą decyzję A. Z., Z. Z. i P. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucili, iż został przekroczony współczynnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, biorąc pod uwagę charakter dzielnicy oraz istniejącej zabudowy, a także, iż nowo projektowane budynki, przy tym samym współczynniku zabudowy oraz kubaturze, mają większą liczbę lokali mieszkalnych, co spowoduje zmianę charakteru osiedla oraz pociągnie za sobą zmniejszenie komfortu życia wszystkich obecnych mieszkańców, między innymi poprzez zwiększony ruch kołowy. Stwierdzili ponadto, że gabaryty nowej zabudowy nie wpisują się w tkankę osiedla jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 464/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji zwrócił uwagę na występujące w art. 61 ust. 1 p.z.p. pojęcia "działki sąsiedniej" i "kontynuacji funkcji". Wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 - LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 - "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 - LEX nr 194346). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 - LEX nr 284499). Podzielając wskazane stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że unormowania zawarte w § 5 ust. 2 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dawały organowi lokalizacyjnemu prawo do wyznaczenia innego niż średni dla obszaru analizowanego, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, skoro wynikało to z przeprowadzonej analizy. Zdaniem Sądu organy administracyjne w sposób prawidłowy wykazały, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała podstawy do odstąpienia od owej średniej. Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie został przekroczony jedynie średni współczynnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bowiem na obszarze analizowanym istnieją działki, na których ten współczynnik jest wyższy od 0,3 (np. działka nr [...]). Ponadto przeznaczona do wyburzenia zabudowa znajdująca się na terenie planowanego zainwestowania charakteryzuje się współczynnikiem 0,3142, a więc wyższym od dopuszczonego w decyzji lokalizacyjnej. Za niezasadny uznał Sąd zarzut skarżących, że zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje zmianę charakteru osiedla - nadal będzie to osiedle o charakterze mieszkaniowym. Sąd zwrócił uwagę, że już obecnie na obszarze tym - oprócz domów jednorodzinnych - znajdują się również budynki wielorodzinne. Podkreślił przy tym ponownie, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, rozstrzygając ewentualne wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące spadku komfortu życia i większego ruchu samochodowego dotyczą ich interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Tymczasem ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym podlega wyłącznie interes prawny stron postępowania, to jest interes wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że zarzuty stron w powyższym zakresie nie mogły zostać uwzględnione zarówno przez organy administracyjne, jak i przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. Z., zaskarżając go w całości oraz żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a po jej rozpoznaniu – uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia. Kasator podniósł zarzuty: – naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 p.z.p., polegające na przyjęciu, że co najmniej jedna działka sąsiednia dla inwestycji planowanej przez wnioskodawcę [...] sp. z o.o., dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – pomimo że żadna z działek sąsiednich dla planowanej inwestycji dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zbliżona do niej w zakresie tych czynników, albowiem każda z tych działek jest zabudowana domami jednorodzinnymi wolnostojącymi; sąsiedztwo, choć już nie najbliższe, dla planowanej inwestycji właśnie ze względu na inwestycje wykonane w latach 70 - tych i 80 tych - nie tworzy urbanistycznej całości, zaś wykonanie planowanej inwestycji jedynie spowoduje powstanie dysharmonii i chaosu w istniejącej już zabudowie; – rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 ust. 5 p.p.s.a., polegające na bezkrytycznym przyjęciu, że skoro istniejąca obecnie, a przewidziana do wyburzenia, na terenie planowanego zamierzenia zabudowa charakteryzuje się współczynnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni terenu o wysokości 0,3142, to przyjęcie tego współczynnika dla planowanej zabudowy w wysokości 0,3 nie jest sprzeczne z takim średnim współczynnikiem dla analizowanej okolicy wynoszącym 0,25, pomimo że nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja, jest obecnie zabudowana niskimi, parterowymi budynkami magazynowymi. W uzasadnieniu kasator kwestionując dopuszczalność rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 p.z.p. skarżący wskazał, że działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu jest ta, która bezpośrednio graniczy z tą, która stanowi punkt odniesienia. Gdyby było inaczej, ustawodawca użyłby innego sformułowania, jak choćby "w okolicy", "w pobliżu", "w obszarze poddanym analizie, badaniu". Ponadto na zakaz stosowania wykładni rozszerzającej pośrednio wskazuje to, że ustawodawca w owym przepisie wprowadził dwa warunki, które muszą zostać spełnione łącznie. Mianowicie działki muszą być nie tylko sąsiednie, ale jeszcze dostęp do nich musi być z tej samej drogi publicznej. Oznacza to, że nawet jeśliby na działce bezpośrednio graniczącej z tą, na której jest planowana inwestycja, spełnione byłyby wymogi określone w tym przepisie, ale do tej działki dostęp byłby możliwy z innej drogi publicznej, to wówczas ów przepis nie mógłby mieć zastosowania, a zatem decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby zostać wydana. W tym względzie kasator zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, powołującego się na wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., z którego wynika, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale pojęcie to należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zdaniem skarżącego, skoro w przepisie wskazana jest konieczność badania nieruchomości, do których dostęp następuje z tej samej drogi publicznej, to przywoływanie okolicy jako kryterium dla ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi działkę sąsiednią, bez określenia granic tej okolicy, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto sąsiedztwo planowanej inwestycji, choć już nie najbliższe, bo znajdujące się przy innej, niż planowana inwestycja, ulicy (a więc nieruchomości, do których dostęp jest z innej drogi publicznej) - nie tworzy urbanistycznej całości. W takim sąsiedztwie znajdują się bowiem budynki jedno- i wielorodzinne, realizowane przed i po wojnie, a w skład tych budynków wchodzą zarówno przedwojenne wille miejskie, jak i budownictwo z wielkiej płyty. Zdaniem kasatora zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje powstanie dysharmonii i chaosu w istniejącej już zabudowie i doprowadzi do utraty willowego charakteru ulicy [...]. Kasator podkreślił, że wprowadzenie bezładu na ulicy [...] nie może być usprawiedliwione tym, że sąsiednia ulica Krzycka jest zabudowana w sposób bezładny i chaotyczny. "Kontynucja funkcji", rozumiana szeroko, jak wskazał Sąd I instancji, prowadzi do tego, że obok parterowych domów jednorodzinnych wyrastają kilkunastopiętrowe wieżowce. Taka forma zabudowy jest widoczna zwłaszcza w dużych miastach Śląska i Stolicy, a nie występuje prawie w ogóle w Wielkopolsce. Zdaniem kasatora interes faktyczny strony wyrażający się w woli niemieszkania w pobliżu dużego ruchu samochodowego oraz przytłaczającej zabudowy właśnie w przepisie art. 61 ust. 1 p.z.p. znalazł swój wyraz, stając się tym samym interesem prawnym. Powtarzając w uzasadnieniu treść drugiego ze sformułowanych w petitum skargi zarzutów, kasator podniósł, że Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował tego, że nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja, jest obecnie zabudowana niskimi, parterowymi budynkami magazynowymi, a zatem współczynnik wskazany dla zabudowy istniejącej obecnie, pomimo zbieżności ze współczynnikiem dla planowanej inwestycji, zupełnie nie obrazuje, że planowana zabudowa będzie miała zupełnie inny rodzaj, niż to, co w chwili obecnej istnieje. Przyjęty dla planowanej inwestycji współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu nie odzwierciedla zmian, które zajdą na nieruchomości, na której inwestycja jest planowana, pomimo zbieżności wymiernej współczynnika dla stanu istniejącego obecnie i dla stanu, który powstanie w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – "[...]" Spółka Komandytowa (następca prawny wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym – "[...]" Sp. z o.o.), wnosząc o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uczestnik podniósł, że skarżący wadliwie interpretuje zagadnienie pojęcia "działka sąsiednia". W przepisie art 61 ust. 1 p.z.p. nie chodzi o badanie rodzaju, funkcji i gabarytów zabudowy jedynie dla działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio przyległa do terenu planowanej inwestycji, lecz "działką sąsiednią" w rozumieniu tegoż przepisu są działki położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. W tym względzie uczestnik odwołał się do orzecznictwa NSA wskazanego przez Sąd I instancji. Uczestnik zwrócił przy tym uwagę, że rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" w sposób w jaki czyni to skarżący, w rzeczywistości prowadziłoby do bezcelowości wykonania analizy zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż wystarczające byłoby jedynie zbadanie sposobu zagospodarowania funkcji i gabarytów zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio przylegających do planowanej inwestycji. Uczestnik postępowania podkreślił że, jak prawidłowo ustaliły zarówno organy obu instancji, jak też Sąd I instancji, na działkach sąsiednich (objętych obszarem analizy), dostępnych z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...], posadowione są wielopiętrowe budynki mieszkalne wielorodzinne. Przeciwne twierdzenia skarżącego w tym zakresie są nieprawdziwe i sprzeczne z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Uczestnik wskazał, iż przy ul. [...] 2, 2a, 4, 4a, 6, 6a (działka nr [...]) oraz przy ul. [...] (dz. [...]) posadowione są wielopiętrowe budynki mieszkalne wielorodzinne. Działki, przy których posadowione są te budynki, o gabarytach znacznie większych, aniżeli planowana inwestycja, dostępne są z ulicy [...] tj. tej samej drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zdaniem uczestnika wobec tego całkowicie gołosłowne są wywody skarżącego o braku kontynuacji funkcji przy ul. [...]. Skoro istniejącą (zastaną) funkcją na działkach sąsiednich (objętych obszarem analizy) na ulicy [...] (tej samej ulicy, przy której planowana jest inwestycja) jest funkcja mieszkaniowa i to zarówno wielorodzinna jak i jednorodzinna, oznacza to, iż planowana inwestycja stanowić będzie właśnie kontynuację tejże funkcji mieszkaniowej (w zabudowie wielorodzinnej). Uczestnik podniósł, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej określony został jako naruszenie prawa materialnego (art. 61 ust. 1 p.z.p.) poprzez błędną jego wykładnię, jednakże uzasadnienie tegoż zarzutu zawarte w skardze kasacyjnej wskazuje, iż w rzeczywistości skarżący kwestionuje stan faktyczny ustalony poprzez organ obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Odnośnie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej zdaniem uczestnika Sąd I instancji trafnie podkreślił, iż na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ lokalizacyjny miał prawo do wyznaczenia innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, skoro wynikało to z przeprowadzonej analizy. To, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie w uzasadnieniach podjętych przez te organy decyzji. W tym względzie uczestnik wskazał na fragmenty uzasadnienia organów stwierdzające, że takim współczynnikiem wielkości powierzchni zabudowy (większym niż średni) charakteryzują się działki przy ul. [...], [...],[...], a nadto wiele innych sąsiadujących nieruchomości posiada współczynnik zbliżony do 0,30 np. przy ul. [...],[...],[...]. Uczestnik wskazał, iż całkowicie niezależnie od tego, aczkolwiek trafnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na współczynnik powierzchni zabudowy obecnie istniejącej na nieruchomości planowanej inwestycji, wynoszący 0,3142 tj. wyższy ni dopuszczony w decyzji lokalizacyjnej. Tym samym nieuprawnionym jest twierdzenie skarżącego, że Sąd rozpoznając skargę bezkrytycznie przyjął, że wyznaczony współczynnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, uzasadniony jest jedynie istniejącym (zastanym) na nieruchomości planowanej inwestycji współczynnikiem zabudowy w wysokości 0,3142. Podniesiony w tej mierze zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny. W rozpatrywanej sprawie nie może być bowiem mowy o dowolnej, nie zaś o swobodnej ocenie dowodów, jak usiłuje wywieść skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wyboru podstawy, wskazania naruszonych przepisów, sformułowania zarzutów, ich uzasadnienia, a przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe bądź niepełne sformułowanie zarzutów utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Przy tak wysokich wymogach formalnych ustawodawca nie bez powodu wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby o wysokich kwalifikacjach zawodowych tj. adwokata, radcę prawnego lub inną osobę wskazaną w art. 175 p.p.s.a. Przepis art. 174 p.p.s.a. określa dwie podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator w petitum skargi kasacyjnej powołał się na obie podstawy kasacyjne. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Wskazany przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. można postawić w sytuacji, gdy Sąd I instancji przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, dlatego tak postawiony zarzut naruszenia prawa procesowego uznać należało za chybiony. Odnośnie powoływanej podstawy naruszenia prawa materialnego, analiza całej skargi kasacyjnej, tj. zarówno jej petiutum jak i uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że kasator, aczkolwiek w sposób nieprecyzyjny (bo nie wskazuje wyraźnie któregoś spośród pięciu punktów art. 61 ust. 1 p.z.p., ale używa pojęć objętych jedynie treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.), w istocie stawia zarzuty: – naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.. przez błędną jego wykładnię, – naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie. Pierwszy ze wskazanych przez skarżącego zarzutów nie został ujęty w petitum skargi kasacyjnej, ale wynika z treści jej uzasadnienia. Kasator podnosi mianowicie, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 61 ust. 1 p.z.p. poprzez takie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jak przyjął to Sąd I instancji, tj. że działką sąsiednią jest nie tylko działka bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja – zwłaszcza w kontekście wymogu "dostępu z tej samej drogi publicznej". Zarzut ten jest bezzasadny. Sam przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie wskazuje, że "działką sąsiednią" jest tylko działka bezpośrednio granicząca z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Zasadne jest zatem odwołanie się do celu tego przepisu, którym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zapewniający osiągnięcie tegoż celu w przypadkach, kiedy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Na pojęcie "dobrego sąsiedztwa" składają się pojęcia "działka sąsiednia" oraz "działka dostępna z tej samej drogi publicznej". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Sądu I instancji, znajdujący poparcie w ustalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przez "działki sąsiednie", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Trudno bowiem przyjąć, że celem ustawodawcy wypowiadającego się w analizowanym przepisie było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Za szerokim rozumieniem "działki sąsiedniej" przemawiają też wskazywane przez Sąd I instancji: wzgląd na ochronę prawa własności (gwarantowaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p.). Podobnie rzecz się ma przy ustalenia treści pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu odpowiadającym co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki , gdzie ma powstać planowana inwestycja – to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, opubl. w ONSA i WSA z 2007 r. Nr 6 poz. 143). Odnośnie podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu zbyt szerokiej interpretacji występującego w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. pojęcia "kontynuacji funkcji" (co należy utożsamić z zarzutem błędnej wykładni tej części wskazanego przepisu prawa materialnego) należy zauważyć, iż kasator nie wskazał, w jaki konkretny sposób pojęcie to należy rozumieć, i tym samym – na czym polegał błąd Sądu I instancji w rozumieniu tej części przepisu. Kastor jedynie wskazał na skutki interpretacji przyjętej przez Sąd Wojewódzki. Tak sformułowanego zarzutu nie sposób zweryfikować. Czynienie zarzutu, iż Sąd błędnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu opisanemu w przepisie prawa jest w istocie podnoszeniem zarzutu błędnego stosowania prawa. Taki zarzut (w petiutum, powtarzając go następnie w uzasadnieniu) sformułował kasator, zarzucając, iż Sąd błędnie uznał, że co najmniej jedna działka sąsiednia dla planowanej inwestycji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy (hipoteza art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.), w sytuacji kiedy żadna z działek bezpośrednio sąsiednich dla planowanej inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej nie ma zabudowy o cechach zbliżonych do planowanej inwestycji, a cechy budownictwa wielorodzinnego wykazuje jedynie zabudowa na dalszych działkach tworzących "sąsiedztwo, choć już nie najbliższe" (ustalony stan faktyczny). Podkreślić należy, iż ze skargi kasacyjnej nie wynika, że kasator kwestionuje istnienie zabudowy wielorodzinnej o określonych parametrach. Kasator kwestionuje jedynie stanowisko, iż zabudowę tę należy uznawać za "sąsiedztwo" planowanej inwestycji i jej cechy uwzględniać w procesie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Także ten zarzut jest bezzasadny, co jest konsekwencją niezasadności zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Uznanie bowiem, że działkami sąsiednimi są nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora powoduje, że w skład stanu faktycznego, który powinien być oceniany w procesie subsumcji, wchodzą nie tylko ustalenia dotyczące działek bezpośrednio graniczących z działką inwestora, ale także ustalenia odnośnie cech zabudowy na działkach pozostających w dalszym sąsiedztwie, w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że stosując art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. należało – tak jak uczyniły to organy administracji – brać pod uwagę wielorodzinny charakter zabudowy mieszkaniowej, występujący m.in. na działkach przy ul. [...] 2 – 6a (położonych w odległości stanowiącej około 1 – 2 długości frontu nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja), a ponadto inne cechy zabudowy (w szczególności współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki) nieruchomości nie pozostających wprawdzie w "najbliższym sąsiedztwie" działki inwestora, ale objętych granicami obszaru analizowanego.. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.