II OSK 1095/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 502/10 w sprawie ze skargi M. B., A. B. i A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wykonania obowiązków dotyczących zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym oddala skargę kasacyjną. II OSK 1095/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z 1 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu oddalił skargę M. B., A. B. i A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) we Wrocławiu z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wykonania obowiązków dotyczących zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J., po rozpoznaniu podania M. B., A. B. i A. B. "o wznowienie postępowania administracyjnego i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku usługowym w J. przy ul. [...] przez J. W.", odmówił "uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] września 2006 r. w sprawie wykonania przez inwestorów – E. i J. W. obowiązków dotyczących zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwniczych w budynku usługowym przy ul. [...] w J. na funkcję gastronomiczną". Organ wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania, przy czym decyzją organu wyższego stopnia z [...] stycznia 2010 r. została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. wznowiono postępowanie zakończone decyzją nr [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: K.p.a.), tj. pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednak w ocenie organu wnioskodawcy nie dochowali ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, który zgodnie z art. 148 § 1 i K.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podanie złożono bowiem 7 października 2009 r., podczas gdy informację o zakończeniu postępowania A. B. otrzymał jeszcze w 2006 i 2007 r. Z tego powodu decyzją z [...] maja 2010 r. organ odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Niemniej, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. wnioskodawcy nie są stronami postępowania, ponieważ ich nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, skoro rozdziela je ulica. Postępowanie zakończone decyzją nr [...] nie było dotknięte wadami, które skutkować by mogły jej uchyleniem. W odwołaniu wnioskodawcy podali, że występując z wnioskiem o wznowienie postępowania nie mogli podać daty, w której dowiedzieli się o decyzji nr [...], ponieważ nie posiadali o niej wiedzy. O decyzji tej dowiedzieli się dopiero z zaskarżonej decyzji z [...] maja 2010 r. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym brak było podstaw do wznowienia postępowania. Skarżący powołali bowiem okoliczności i dowody powstałe po wydaniu decyzji nr [...]. Ponadto do czasu doręczenia im postanowienia o wznowieniu w ogóle nie wiedzieli o wydaniu tej decyzji. Ich wniosek w zakresie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. był więc przedwczesny, złożony przed powzięciem informacji o ostatecznej decyzji nr [...] i z podanych względów należało odmówić wznowienia postępowania. W pismach od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. z 2006 i 2007 r., informujących o zamiarze zakończenia postępowania, nie było wskazania pozwalającego zidentyfikować decyzję tego organu nr [...]. Postępowanie nadzwyczajne było więc od początku bezprzedmiotowe, dlatego na etapie postępowania odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego M. B., A. B. i A. B. zarzucili, że ich wniosek złożony w czasie obowiązywania decyzji ostatecznej nie mógł być przedwczesny. Zaistniała bowiem sytuacja, że o decyzji nr [...] organu I instancji dowiedzieli się w toku wznowionego postępowania, a pomimo tego organ uznał, że postępowanie takie nie mogło się toczyć, ponieważ wniosek o wznowienie złożono przed rozpoczęciem biegu terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Skarżący nie zgodzili się również z oceną braku w sprawie ich interesu prawnego. Podali, że w podaniu pisali nie tylko o pomieszczeniach piwnicznych budynku inwestorów, ale też o wykuciu otworu drzwiowego w ścianie fundamentowej, wykonaniu schodów do pomieszczeń piwniczych, wykonaniu zadaszenia nad wejściem do restauracji i wykonaniu murków oporowych, przy czym nie posiadają wiedzy, czy roboty te zostały zalegalizowane. Natomiast ustanowiony dla stron na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 139 w zw. z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. przez umorzenie postępowania, pomimo braku zaskarżenia postanowienia o wznowieniu, oraz naruszenie art. 148 § 2 w zw. z § 1 K.p.a. przez błędne uznanie wniosku o wznowienie za przedwczesny. W ocenie pełnomocnika organ pominął skutki procesowe postanowienia o wznowieniu postępowania, którym miano przesądzić o dopuszczalności wniosku o wznowienie. Umarzając postępowanie pierwszej instancji pogorszono sytuację procesową skarżących, czym naruszono art. 139 K.p.a. Zagadnienie dopuszczalności wniosku nie powinno bowiem być ponownie badane, ponieważ organy były związane niezaskarżonym postanowieniem o wznowieniu postępowania. Pełnomocnik podniósł również, że art. 148 K.p.a. nie dotyczy kwestii terminu początkowego do złożenia wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie terminu końcowego. W odpowiedzi DWINB we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi. Oddalając opisanym na wstępie wyrokiem skargę WSA we Wrocławiu podkreślił, że jeżeli postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek, wówczas zawarte w nim żądanie i jego granice wiążą organ. W przypadku niejasności podania obowiązkiem organu jest wezwanie strony do jego wyjaśnienia lub uzupełnienia. Natomiast organ nie jest kompetentny do samodzielnego doprecyzowania kierunku i podstawy wniosku. Ponadto, podanie o wznowienie postępowania, jako nadzwyczajny środek zaskarżenia skierowany przeciwko decyzji ostatecznej, powinno spełniać dodatkowe szczególne wymagania. Powinno bowiem konkretyzować taką decyzję, a bez tej informacji nie można mówić o istnieniu podania o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu skarżący w istocie w piśmie z 1 października 2009 r. nie zawarli rzeczonego żądania, skoro nie posiadali wiedzy o jakiejkolwiek ostatecznej decyzji wydanej w sprawie lub w sprawach dotyczących właścicieli nieruchomości inwestorów. Posiadali wyłącznie wiedzę o tym, że toczyło się jakieś postępowania wobec inwestorów i na tej podstawie zażądali "wznowienia" tych postępowań, aby odbyły się one z ich udziałem. W przekonaniu Sądu ze stanowiska wyrażonego przez wnioskodawców nie można było wywieść, że w rzeczywistości domagali się wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] września 2006 r. Podanie takiej treści zawarto dopiero w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2010 r. i w tej części należało nadać mu bieg, bez obciążania stron negatywnymi konsekwencjami uchybienia terminu do złożenia podania, skoro zaistniała sytuacja procesowa była wynikiem wadliwych czynności organu I instancji. Dlatego decyzję organu I instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa, przy czym została ona prawidłowo wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego, który nie mógł stwierdzić jej nieważności. Organ II instancji był też uprawniony do kontroli prawidłowości postanowienia o wznowieniu postępowania, a uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji doszło w istocie do umorzenia wszelkich czynności procesowych organu I instancji, w tym w zakresie podjętego postanowienia z [...] kwietnia 2010 r. Sąd wyjaśnił również, że nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżących, domagającego się uchylenia w części decyzji organu odwoławczego - w zakresie "umorzenia postępowania", ponieważ rozstrzygnięcie takie byłoby sprzeczne z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 K.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku z 1 lutego 2011 r. wnieśli M. B., A. B. i A. B. przez pełnomocnika adw. P. M., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na dyspozycję przepisów art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 147 zd. 2, 63 § 2, 7, 8, 9 i 148 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. z [...] maja 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że postępowanie zakończone wymienioną decyzją wszczęto bez podania wnioskodawców. W ocenie pełnomocnika stron, nie zachodziła sytuacja określona przez Sąd, aby doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego bez prawidłowego podania uprawnionych podmiotów. Wprawdzie we wniosku z 1 października 2009 r. nie wskazano daty i numeru decyzji ostatecznej, jednak sprawa, której podanie dotyczyło, została przez wnioskodawców opisana ze wskazaniem sygnatury sprawy. Wcześniejsze powołanie decyzji nr [...] nie było możliwe, ponieważ wnioskodawcy nie mieli o niej wiedzy. Wymaganie od stron takiego określenia decyzji ma stanowić przejaw nadmiernego formalizmu, skoro organ I instancji nie miał trudności z identyfikacją sprawy. Natomiast strony nie kwestionowały tego ustalenia, jako zgodnego z ich żądaniem. Miało zatem nie dojść do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto pełnomocnik wyraża przekonanie, że art. 148 K.p.a. określa jedynie końcowy termin, do którego możliwe jest skuteczne wniesienia podania, nie wskazując terminu początkowego, za który należy uznać datę ostateczności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę kasacyjną wskazano art. 174 pkt 2 Ppsa. Zasadniczo zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wywodu wadliwego oddalenie skargi przez Sąd I instancji i przyjęcia przez ten Sąd, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte bez podania stron, skoro w dacie jego wniesienia nie mieli oni wiedzy o decyzji, wobec której domagali się wznowienia postępowania. Eksponując reguły ograniczonego formalizmu mające zastosowanie na gruncie K.p.a. skarżący kasacyjnie wywodzą, że organ I instancji trafnie dopatrzył się istoty wniesionego przez nich źródłowego podania ustalając jego przedmiot. Wadliwe zatem mają być wywody skarżonego wyroku dopatrujące się wadliwości wydanej przez organ I instancji decyzji. Dodatkowo zakwestionowano trafność ustaleń w kwestii terminu początkowego, którym strona może wnieść podanie o wznowienie postępowania. Wywodów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Trafnie Sąd I instancji w oparciu o akta administracyjne sprawy ustalił, że wnosząc źródłowe podanie o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie nie dysponowali wiadomościami o wydaniu jakiejkolwiek decyzji przez organ I instancji w odniesieniu do obiektu, w którym prowadzona była działalność gospodarcza, wywołująca skutki przez nich nieakceptowane. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego K.p.a. nie reguluje terminu początkowego do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest terminem prawa procesowego, to inaczej okres czasu do dokonania czynności procesowej, dokonanie tej czynności we wskazanym przez prawo terminie m. in. warunkuje dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, § 2 cyt. przepisu określa z kolei, że "termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, wskazywali skarżący w swym źródłowym podaniu zawierającym żądanie wznowienia postępowania. Trafnie przeto wskazał WSA we Wrocławiu na konieczność uwzględnienia przy ocenie skuteczności wniesionego podania na regulację określającą termin, w którym takie podanie może zostać wniesione, aby wywołać mogło ono skutki prawne w postaci uruchomienia trybu wznowieniowego. Terminem początkowym do wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest dzień, w którym "strona dowiedziała się o decyzji", niedopuszczalne jest przeto uwzględnienie żądania i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, o istnieniu której wnioskodawca nie ma żadnej świadomości. Niesporne jest, fakt ten przyznano także w samej skardze kasacyjnej, że M. B., A. B. i A. B. wnosząc źródłowe podanie o wznowienie postępowania nie mieli żadnej wiadomości o wydaniu jakiejkolwiek decyzji w postępowaniu, wznowienia którego się domagali. Nie można zaaprobować takiej sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji, gdy to organ I instancji bez uprzedniego wyjaśnienia z udziałem wnioskodawców "dopasował" podanie stron i uznał, że odnosi się ono do jednej z decyzji ostatecznych, które wydał, a których przedmiotem był budynek usługowy przy ul. [...] w J. Nie można przy tym również zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, wedle których wnioskodawcy mieli dostatecznie zidentyfikować sygnaturę sprawy prowadzonej przez organ I instancji, który w takim przypadku miał być uprawniony, aby trafnie odczytać podanie jako żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu Nr [...] z [...] września 2006 r. W źródłowym podaniu M. B., A. B. i A. B. powołali sygnaturę "[...]", tak oznaczony numer sprawy w żadnym razie nie odpowiada sygnaturze decyzji, wobec której domagać się miano wznowienia postępowania. Powołana przez wnioskodawców sygnatura to numer pisma skierowanego w dniu 16 marca 2007 r. do A. B. w sprawie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wykonania robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] w J. Trafnie przeto co do reguły Sąd I instancji przyjął, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję wydaną przez organ I instancji we wznowionym wadliwie postępowaniu i umarzająca postępowanie tego organu, odpowiadała prawu i skargę oddalił. Przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie tylko w tym względzie, że Sąd I instancji niezasadnie wywodził o tym, że przeprowadzenie postępowania wnioskowego nastąpiło bez podania strony (s. 4 uzasadnienia skarżonego wyroku). Podanie o wznowienie zostało wniesione, rzecz w tym, że nie mogło ono wywołać skutku w postaci wznowienia postępowania, skoro nie odpowiadało wymogom, jakie stawia podaniu o wznowienie K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odpowiadają prawu ustalenia Sądu I instancji, gdy chodzi o elementy podania w aspekcie jego składników, gdy chodzi o podanie o wznowienie postępowania. Trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, że do składników essentialia negotii podania o wznowienie postępowania musi należeć wskazanie decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, którego wznowienia domaga się wnioskodawca. Abstrahując od niektórych stwierdzeń Sądu I instancji (np. "Wznowienie postępowania stanowi trudną do zrozumienia instytucję procesową" – s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) podzielić co do reguły należy wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, wedle których prowadzenie postępowania wznowieniowego było niedopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie byli w stanie zidentyfikować decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, wznowienia którego mieliby się domagać. Co się tyczy argumentacji skargi kasacyjnej o braku możliwości spełnienia wymogów stawianych przez Sąd I instancji w kwestii składników podania o wznowienie, to nie sposób ich podzielić. Świadomość pozostawania w obrocie decyzji ostatecznej wydanej w wadliwym postępowaniu, dotkniętym jedną z przesłanek wznowienia ujętych w K.p.a., warunkuje skuteczność podania o wznowienie postępowania. O istnieniu takiej decyzji można uzyskać informację od organu administracji publicznej, np. w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro zatem dopiero w toku toczącego się postępowania wznowieniowego skarżący kasacyjnie dowiedzieli się o istnieniu określonej decyzji wydanej w postępowaniu, w którym, jak wywodzą, służyć miała im legitymacja stron, to trafnie Sąd I instancji wskazał, że w istocie rzeczy poprawne podanie o wznowienie zawarli oni w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie naruszała przeto prawa decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję I instancji i umarzająca wadliwie wszczęte postępowanie wznowieniowe, a w konsekwencji wyrok oddalający skargę nie naruszał przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej. Z powyższych przyczyn nie można skargi kasacyjnej uznać za uzasadnioną, a zawarte w niej zarzuty są chybione. Wyłożone względy legły u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 Ppsa.