II OSK 1098/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.O.- B. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej T.J. i C.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 714/16 oddalającego skargę T.J. i C.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego postanawia: odmówić dopuszczenia K.O. – B. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie o sygn. akt II OSK 1098/17 Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 714/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T.J. i C.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.J. i C.J. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. K.O. – B., na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika lub potraktowanie tego wniosku jako zgłoszenie się uczestnika do udziału w sprawie w trybie art. 33 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała, że niniejsze postępowanie jest niejako kontynuacją sprawy, która była już przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą akt II SA/Wr 548/15 ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. We wniosku podniesiono, że zarówno w postępowaniu, w którym została wydana powołana decyzja, jak i w następującym po nim, postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnioskodawczyni występowała jako uczestnik postępowania. Wskazano, że decyzja, która została utrzymana zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniem została wydana w wyniku wcześniejszego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 548/15. Podniesiono, że od samego początku postępowanie toczy się w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu położonego w części parteru budynku przy ul. [...] w K. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem nieruchomości, w której znajduje się również lokal należący do skarżących, w którym nadal prowadzona jest działalność salonu fryzjerskiego, choć lokal ten nie jest przystosowany do prowadzenia tego rodzaju działalności. Odnosząc się do zawartej w art. 33 § 2 p.p.s.a. przesłanki interesu prawnego K.O. – B. wskazała, że jako współwłaściciel nieruchomości może powołać szereg przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które stanowią podstawę żądania przez nią stosownych czynności ze strony organów administracji. Jako przykład powołano art. 61 ustawy Prawo budowlane, nakazujący właścicielowi obiektu budowlanego utrzymywać go i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielem nieruchomości, w której wbrew warunkom użytkowania znajduje się lokal fryzjerski współkorzystający z tych samych odcinków wspólnych instalacji elektrycznych, sanitarnych i wodno-kanalizacyjnych. Posiada zatem interes prawny w tym, aby objęte współwłasnością części wspólne były użytkowane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, w tym, m.in. w zakresie odprowadzania ścieków, usuwania odpadów i zapewnienia właściwego bezpieczeństwa technicznego i epidemiologiczno – sanitarnego. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, prowadzenie salonu fryzjerskiego narusza jej prawo do współposiadania rzeczy wspólnej, ponieważ rzecz ta jest użytkowana w sposób do tego nieprzystosowany. Podniesiono, że na podstawie art. 206 i n. k.c. ma ona prawo żądać, aby stan ten był zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może być zgłoszony w każdym stadium postępowania przed sądem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, na którym jest oparta legitymacja do udziału w postępowaniu oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego danej osoby, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por.: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04; ONSA i wsa 2005/4/62). Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiot powinien wykazać, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Należy zatem wywieść, że skonkretyzowany w decyzji administracyjnej nakaz skutkuje dla tego podmiotu, na podstawie obowiązującego prawa (normy prawnej), powinnością określonego zachowania lub, że na podstawie tego nakazu podmiot powinien lub mógł uzyskać konkretne korzyści. Przymiotu strony nie ma natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.). W odniesieniu do postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma przepisu szczególnego określającego krąg osób posiadających legitymację do udziału w tym postępowaniu, tak jak np. w art. 59 ust. 7 tej ustawy, określającym krąg osób posiadających legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, a zatem należy uznać, że do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania lokalu stosuje się zasady ogólne wyrażone w art. 28 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie można wykluczyć udziału w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu jako strony, właściciela innego lokalu znajdującego się w tym samym budynku, czy współwłaściciela nieruchomości, w której znajduje się ten lokal. Warunkiem jednak uznania, że jest on stroną tego postępowania jest uprzednie ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego właściciel lokalu (współwłaściciel nieruchomości) może żądać zaniechania lub ograniczenia czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania innego lokalu jako sprzecznych z jego prawnie chronionym interesem. Składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, wnioskodawczyni powołała się na prawo współwłasności nieruchomości, w której znajduje się również lokal należący do skarżących, i w którym prowadzony jest salon fryzjerski. Podniesiono, że wnioskodawczyni jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy z uwagi na to, iż działalność salonu fryzjerskiego narusza jej prawo do współposiadania rzeczy wspólnej oraz podkreślono, że jest ona zainteresowana, aby będące współwłasnością części wspólne obiektu były użytkowane w sposób zgodny z przepisami prawa. Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu w żaden sposób nie wpływa na kształt sposobu wykonywania prawa własności do lokalu wnioskodawczyni, czy współwłasności w nieruchomości. Należy wskazać, że na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości - art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892, z późn. ze zm.). Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Jakkolwiek prawo własności chroni właścicieli lokali wyodrębnionych, to sprawami wspólnoty mieszkaniowej (do których m. in. należy dbanie o właściwy stan techniczny części wspólnych budynku), kieruje zarząd i on też reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Jako zasadę przyjmuje się, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek, uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym. W niniejszej sprawie jako uczestnik postępowania występuje Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K., nie można zatem uznać, że nie jest chroniony interes prawny jej członków. Wnioskodawczyni zaś nie wykazała posiadania własnego, indywidualnego i opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego interesu prawnego. Do uznania za uczestnika postępowania, a w konsekwencji dopuszczenia do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., nie wystarczy fakt bycia właścicielem jednego z lokali w budynku przy ul. [...] w K., czy bycia współwłaścicielem nieruchomości, w której znajduje się lokal objęty nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Nie stanowi to wykazania przysługującego K.O. – B. własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania innego lokalu znajdującego się na tym samym poziomie budynku co jej lokal. Przymiot uczestnika postępowania dawałaby K.O. - B. dopiero norma o charakterze materialnoprawnym, bezpośrednio legitymująca ją do udziału w postępowaniu. Ponadto w związku z udziałem wnioskodawczyni w innych postępowaniach dotyczących lokalu w budynku przy ul. [...] w K. należy zauważyć, że, jak wskazano powyżej, status strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę w innych postępowaniach. Odnośnie do ewentualności potraktowania wniosku K.O. – B. jako zgłoszenia w trybie art. 33 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W niniejszej sprawie K.O. – B. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zaskarżonej w niniejszej sprawie, a zatem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w powołanym przepisie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak sentencji postanowienia.